消防行政處罰，是指法律法規(guī)規(guī)定的行政主體依法對(duì)違反消防法律、法規(guī)、規(guī)章、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的消防違法行為人實(shí)施的行政處罰。對(duì)于公安消防機(jī)構(gòu)來說，消防行政處罰是依據(jù)《中華人民共和國消防法》（以下簡稱《消防法》）和地方法規(guī)規(guī)章實(shí)施法律監(jiān)督的一種有效手段。但由于消防行政執(zhí)法本身的專業(yè)性、復(fù)雜性，加之現(xiàn)役制消防監(jiān)督執(zhí)法人員崗位輪換快、法律專業(yè)素質(zhì)不高，在行使行政處罰職權(quán)過程中也就不可避免地出現(xiàn)一些差錯(cuò)。筆者就切身感受到許多消防監(jiān)督員對(duì)有關(guān)消防行政處罰法律責(zé)任主體條文在理解、執(zhí)行等方面困惑不少。本文就目前有關(guān)消防行政處罰中行政相對(duì)人主體認(rèn)定問題談?wù)勛约旱囊稽c(diǎn)淺見，以供探討。

一、當(dāng)前消防行政處罰中對(duì)行政相對(duì)人主體認(rèn)定存在的問題

《消防法》第六章法律責(zé)任一章對(duì)消防違法行為應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任、執(zhí)法主體及執(zhí)行方式等內(nèi)容作了相關(guān)規(guī)定，其中第五十八條至第六十九條主要是行政管理相對(duì)人違法行為的罰則，具有處罰種類多、案由多，罰款起點(diǎn)高、幅度大等特點(diǎn)。消防行政相對(duì)人是指消防行政執(zhí)法主體行使消防行政執(zhí)法權(quán)的作用對(duì)象，是基于消防行政執(zhí)法管轄關(guān)系而確定的。根據(jù)《消防法》和《機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位消防安全管理規(guī)定》的有關(guān)規(guī)定，消防行政相對(duì)人包括公民、法人和其他組織。對(duì)于行政相對(duì)人主體性質(zhì)的認(rèn)定將直接影響到整個(gè)行政處罰案件是否正確、合法。在《消防法》第六章中，其中部分條款明文規(guī)定了違法行為的責(zé)任主體，但不少罰則未明文規(guī)定責(zé)任主體的性質(zhì)，如：第六十五條第二款規(guī)定，并未從主體性質(zhì)來規(guī)定；也有部分條款對(duì)違法行為的實(shí)施主體和責(zé)任主體僅規(guī)定為單位，如：第五十八條第二款，規(guī)定違法行為的責(zé)任主體為建設(shè)單位，對(duì)一些尚未確定主體地位的“準(zhǔn)單位”排除在責(zé)任主體之外，造成部分主體實(shí)施的消防違法行為游離責(zé)任追究之外。這些都凸顯出消防行政執(zhí)法實(shí)踐面對(duì)的困惑，在一定程度上影響了基層消防監(jiān)督執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。

二、對(duì)行政相對(duì)人主體性質(zhì)的認(rèn)定依據(jù)

消防法是調(diào)整消防管理法律關(guān)系的法律規(guī)范，屬于行政法的范疇。消防法所規(guī)定的法律責(zé)任為消防法律責(zé)任，屬于行政法律責(zé)任的范疇。根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)依法對(duì)違反行政法律規(guī)范主體的確認(rèn)采用了“公民、法人或者其他組織”的界定標(biāo)準(zhǔn)。參照民事法律規(guī)范有關(guān)民事權(quán)益主體確認(rèn)的法律規(guī)定，《民事訴訟法》也采用了“公民、法人和其他組織可以作為民事訴訟的當(dāng)事人”界定標(biāo)準(zhǔn)。1992年《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》中第四十條對(duì)公民、法人和其他組織進(jìn)一步細(xì)化為：其他組織是指合法成立、有一定的組織機(jī)構(gòu)和財(cái)產(chǎn)，但又不具備法人資格的組織，包括領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的私營獨(dú)資企業(yè)、合伙組織、合伙型聯(lián)營企業(yè)、中外合作經(jīng)營企業(yè)、外資企業(yè)、經(jīng)民政部門核準(zhǔn)登記領(lǐng)取社會(huì)團(tuán)體登記證的社會(huì)團(tuán)體、法人依法設(shè)立并領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的分支機(jī)構(gòu)、中國人民銀行、各專業(yè)銀行設(shè)在各地的分支機(jī)構(gòu)、中國人民保險(xiǎn)公司設(shè)在各地的分支機(jī)構(gòu)、經(jīng)核準(zhǔn)登記領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、村辦企業(yè)。最高法院上述有關(guān)民事權(quán)利主體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，并不僅僅限于民事訴訟主體的確認(rèn)，基于司法解釋“準(zhǔn)法律”的法律地位和人民法院審理各類案件訴訟主體確認(rèn)的主要法律規(guī)范之一，上述主體認(rèn)定規(guī)范也是行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法管理相對(duì)人主體認(rèn)定的法律規(guī)范。

三、對(duì)消防行政處罰中行政相對(duì)人主體性質(zhì)的區(qū)分

在消防行政處罰所依據(jù)的法律規(guī)范中，一般把違反行政管理規(guī)范的責(zé)任主體描述為個(gè)人和單位，而很少使用“公民、法人和其他組織”的描述。究竟哪些主體應(yīng)劃歸個(gè)人范疇，哪些主體應(yīng)劃歸單位的范疇，至今沒有明確法律規(guī)范，這也是造成不少消防監(jiān)督人員在執(zhí)法過程中對(duì)行政相對(duì)人主體認(rèn)定錯(cuò)誤的原因所在。

一是關(guān)于個(gè)人的認(rèn)定。筆者認(rèn)為，行政相對(duì)人主體認(rèn)定中的“個(gè)人”，并不局限于一般意義上的自然人、公民，還應(yīng)包括個(gè)體工商戶、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、個(gè)人合伙和合伙企業(yè)。

個(gè)體工商戶在法律上的定義是個(gè)人還是單位，或者說是公民還是其他組織長久以來一直存在爭議。筆者認(rèn)為，個(gè)體工商是屬于個(gè)人，其理由有：一是在《中華人民共和國民法通則》中將個(gè)體工商戶歸為第二章的范疇，并且對(duì)其主體做了明確，為公民；二是最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》中關(guān)于其他組織的解釋中，未將個(gè)體工商戶納入其中；三是個(gè)體工商戶不像公司等組織擁有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)，其債務(wù)承擔(dān)不以個(gè)體工商戶的固有資產(chǎn)為限，而由經(jīng)營個(gè)體工商戶的公民個(gè)人或家庭財(cái)產(chǎn)負(fù)無限責(zé)任。因此，個(gè)體工商戶在進(jìn)行消防行政處罰時(shí)應(yīng)當(dāng)以個(gè)人進(jìn)行定性處罰。

個(gè)人獨(dú)資企業(yè)由一個(gè)自然人投資，財(cái)產(chǎn)為投資人個(gè)人所有，對(duì)企業(yè)債務(wù)承擔(dān)無限責(zé)任。個(gè)人獨(dú)資企業(yè)并不是一個(gè)公司法人，而是一個(gè)個(gè)人經(jīng)營實(shí)體。個(gè)人獨(dú)資企業(yè)在《民法通則》中與公民和自然人是一并進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整的。故在消防行政處罰中應(yīng)將個(gè)人獨(dú)資企業(yè)按個(gè)人確定主體。對(duì)于個(gè)人合伙與合伙企業(yè)的認(rèn)定則比較復(fù)雜。個(gè)人合伙適用《民法通則》調(diào)整，應(yīng)按個(gè)人認(rèn)定主體。合伙企業(yè)以依法登記取得主體資格，適用《合伙企業(yè)法》，應(yīng)作為單位認(rèn)定。

二是關(guān)于單位的認(rèn)定。消防法律責(zé)任條款中所稱的單位主要指機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位和其他組織。

機(jī)關(guān)、團(tuán)體、事業(yè)單位在我國《民法通則》中被視為非企業(yè)法人，屬于消防法中表述的單位范疇。

企業(yè)是指從事生產(chǎn)、貿(mào)易、運(yùn)輸及服務(wù)性活動(dòng)的獨(dú)立核算單位，屬企業(yè)法人。對(duì)于企業(yè)法人的認(rèn)定，只要核準(zhǔn)營業(yè)執(zhí)照上的企業(yè)性質(zhì)一欄就可以進(jìn)行認(rèn)定。

其他組織，又稱為公民、法人之外的其他組織，是指不具備法人資格但可以以自己的名義從事民事活動(dòng)的組織。其特征是：具有穩(wěn)定性的社會(huì)組織體，具有相應(yīng)民事權(quán)利能力和民事行為能力的組織體，是不能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的組織體，是不同于自然人和法人的組織體。在消防行政執(zhí)法中，非法人其他組織仍屬于單位范疇。

此外，關(guān)于不屬于單位的非單位其他組織的性質(zhì)，筆者認(rèn)為，非單位其他組織違反消防法，應(yīng)當(dāng)依照具體的條文進(jìn)行理解。原則上按照個(gè)人實(shí)施消防違法行為進(jìn)行處罰。法律、法規(guī)、規(guī)章有特別規(guī)定，對(duì)某些具有特定功能、條件、范圍的場所規(guī)定特定的消防違法行為要以該場所作為法律責(zé)任承擔(dān)者追究責(zé)任的，從其規(guī)定。

四、消防行政處罰中確認(rèn)行政相對(duì)人主體性質(zhì)的方法

根據(jù)上述對(duì)消防行政處罰中行政相對(duì)人主體性質(zhì)的認(rèn)定依據(jù)和區(qū)分，在消防行政處罰司法實(shí)踐中可以從以下幾方面確認(rèn)責(zé)任主體性質(zhì)：

 一是從規(guī)范性條款的內(nèi)容分析。

《消防法》總則、火災(zāi)預(yù)防等章節(jié)對(duì)于單位和個(gè)人的法定義務(wù)作了明確，尤其是一些排他性義務(wù)，如建設(shè)單位申請(qǐng)備案的義務(wù)、個(gè)人報(bào)告火警的義務(wù)，那么在確定法律責(zé)任主體時(shí)，未申請(qǐng)備案的違法行為顯然不能以個(gè)人為主體，謊報(bào)火警也不能以單位為主體。

二是從法律責(zé)任條款的表述分析。大部分法律責(zé)任條款都明確限定了違法行為的主體，如《消防法》六十條第一款明確了違法行為主體為單位，那么這些行為的責(zé)任主體就不能是個(gè)人。

三是從違法行為的本身性質(zhì)分析。一些違法行為帶有很強(qiáng)的主觀色彩和個(gè)體行為性，如《消防法》第六十二條、六十三條、六十四條規(guī)定；而另一些行為則有強(qiáng)烈的集體屬性，屬于單位職責(zé)，如《消防法》第六十條第（六）項(xiàng)規(guī)定：人員密集場所在門窗上設(shè)置影響逃生和滅火救援的障礙物的。

四是從違法行為實(shí)施人的身份分析。《消防法》第六十條中對(duì)一些違法行為既規(guī)定了單位罰則也明確了個(gè)人罰則，我們可以從違法實(shí)施主體、主觀認(rèn)識(shí)和客觀方面進(jìn)行判斷：違法行為的實(shí)施必然由個(gè)人所為，但卻不必然都按照個(gè)人違法進(jìn)行處罰。確定違法行為的性質(zhì)，要分析行為實(shí)施人的身份是否是代表某一單位或集體，是否被單位負(fù)責(zé)人或管理人授意。二是分析行為實(shí)施人的主觀狀態(tài)。行為實(shí)施人的主觀意圖或動(dòng)機(jī)是讓誰受益，是單位還是行為人本身，從而區(qū)別違法行為到底應(yīng)當(dāng)由誰為責(zé)任主體。

五是從違法行為的行為方式分析。單位和個(gè)人的違法行為實(shí)施方式是不同的，大部分單位違法行為存在組織性、集體性，而個(gè)人違法則沒有這兩個(gè)特點(diǎn)。如：《消防法》第五十八條第一款中，對(duì)于一些出資人為個(gè)人，正在組建，僅獲得工商部門企業(yè)名稱預(yù)先核準(zhǔn)登記，尚未確定主體地位的“準(zhǔn)單位”投資新建的建筑、開辦的場所、從事的經(jīng)營等活動(dòng)，可以視為該法人的行為，按照單位責(zé)任主體實(shí)施處罰。

此外，關(guān)于個(gè)人與單位的區(qū)分，我們還需掌握一些特例，如《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所管理?xiàng)l例》第八條規(guī)定：設(shè)立互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所經(jīng)營單位，應(yīng)當(dāng)采用企業(yè)的組織形式。因此，雖然網(wǎng)吧大多為個(gè)人獨(dú)資企業(yè)，但在消防行政處罰中仍應(yīng)當(dāng)作為單位責(zé)任主體對(duì)待。