消防行政處罰，是指法律法規規定的行政主體依法對違反消防法律、法規、規章、技術標準的消防違法行為人實施的行政處罰。對于公安消防機構來說，消防行政處罰是依據《中華人民共和國消防法》（以下簡稱《消防法》）和地方法規規章實施法律監督的一種有效手段。但由于消防行政執法本身的專業性、復雜性，加之現役制消防監督執法人員崗位輪換快、法律專業素質不高，在行使行政處罰職權過程中也就不可避免地出現一些差錯。筆者就切身感受到許多消防監督員對有關消防行政處罰法律責任主體條文在理解、執行等方面困惑不少。本文就目前有關消防行政處罰中行政相對人主體認定問題談談自己的一點淺見，以供探討。

一、當前消防行政處罰中對行政相對人主體認定存在的問題

《消防法》第六章法律責任一章對消防違法行為應負的法律責任、執法主體及執行方式等內容作了相關規定，其中第五十八條至第六十九條主要是行政管理相對人違法行為的罰則，具有處罰種類多、案由多，罰款起點高、幅度大等特點。消防行政相對人是指消防行政執法主體行使消防行政執法權的作用對象，是基于消防行政執法管轄關系而確定的。根據《消防法》和《機關、團體、企業、事業單位消防安全管理規定》的有關規定，消防行政相對人包括公民、法人和其他組織。對于行政相對人主體性質的認定將直接影響到整個行政處罰案件是否正確、合法。在《消防法》第六章中，其中部分條款明文規定了違法行為的責任主體，但不少罰則未明文規定責任主體的性質，如：第六十五條第二款規定，并未從主體性質來規定；也有部分條款對違法行為的實施主體和責任主體僅規定為單位，如：第五十八條第二款，規定違法行為的責任主體為建設單位，對一些尚未確定主體地位的“準單位”排除在責任主體之外，造成部分主體實施的消防違法行為游離責任追究之外。這些都凸顯出消防行政執法實踐面對的困惑，在一定程度上影響了基層消防監督執法規范化建設。

二、對行政相對人主體性質的認定依據

消防法是調整消防管理法律關系的法律規范，屬于行政法的范疇。消防法所規定的法律責任為消防法律責任，屬于行政法律責任的范疇。根據《行政處罰法》的規定，行政機關依法對違反行政法律規范主體的確認采用了“公民、法人或者其他組織”的界定標準。參照民事法律規范有關民事權益主體確認的法律規定，《民事訴訟法》也采用了“公民、法人和其他組織可以作為民事訴訟的當事人”界定標準。1992年《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》中第四十條對公民、法人和其他組織進一步細化為：其他組織是指合法成立、有一定的組織機構和財產，但又不具備法人資格的組織，包括領取營業執照的私營獨資企業、合伙組織、合伙型聯營企業、中外合作經營企業、外資企業、經民政部門核準登記領取社會團體登記證的社會團體、法人依法設立并領取營業執照的分支機構、中國人民銀行、各專業銀行設在各地的分支機構、中國人民保險公司設在各地的分支機構、經核準登記領取營業執照的鄉鎮、街道、村辦企業。最高法院上述有關民事權利主體認定標準的規定，并不僅僅限于民事訴訟主體的確認，基于司法解釋“準法律”的法律地位和人民法院審理各類案件訴訟主體確認的主要法律規范之一，上述主體認定規范也是行政機關行政執法管理相對人主體認定的法律規范。

三、對消防行政處罰中行政相對人主體性質的區分

在消防行政處罰所依據的法律規范中，一般把違反行政管理規范的責任主體描述為個人和單位，而很少使用“公民、法人和其他組織”的描述。究竟哪些主體應劃歸個人范疇，哪些主體應劃歸單位的范疇，至今沒有明確法律規范，這也是造成不少消防監督人員在執法過程中對行政相對人主體認定錯誤的原因所在。

一是關于個人的認定。筆者認為，行政相對人主體認定中的“個人”，并不局限于一般意義上的自然人、公民，還應包括個體工商戶、個人獨資企業、個人合伙和合伙企業。

個體工商戶在法律上的定義是個人還是單位，或者說是公民還是其他組織長久以來一直存在爭議。筆者認為，個體工商是屬于個人，其理由有：一是在《中華人民共和國民法通則》中將個體工商戶歸為第二章的范疇，并且對其主體做了明確，為公民；二是最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》中關于其他組織的解釋中，未將個體工商戶納入其中；三是個體工商戶不像公司等組織擁有獨立的財產權，其債務承擔不以個體工商戶的固有資產為限，而由經營個體工商戶的公民個人或家庭財產負無限責任。因此，個體工商戶在進行消防行政處罰時應當以個人進行定性處罰。

個人獨資企業由一個自然人投資，財產為投資人個人所有，對企業債務承擔無限責任。個人獨資企業并不是一個公司法人，而是一個個人經營實體。個人獨資企業在《民法通則》中與公民和自然人是一并進行規范和調整的。故在消防行政處罰中應將個人獨資企業按個人確定主體。對于個人合伙與合伙企業的認定則比較復雜。個人合伙適用《民法通則》調整，應按個人認定主體。合伙企業以依法登記取得主體資格，適用《合伙企業法》，應作為單位認定。

二是關于單位的認定。消防法律責任條款中所稱的單位主要指機關、團體、企業、事業單位和其他組織。

機關、團體、事業單位在我國《民法通則》中被視為非企業法人，屬于消防法中表述的單位范疇。

企業是指從事生產、貿易、運輸及服務性活動的獨立核算單位，屬企業法人。對于企業法人的認定，只要核準營業執照上的企業性質一欄就可以進行認定。

其他組織，又稱為公民、法人之外的其他組織，是指不具備法人資格但可以以自己的名義從事民事活動的組織。其特征是：具有穩定性的社會組織體，具有相應民事權利能力和民事行為能力的組織體，是不能獨立承擔民事責任的組織體，是不同于自然人和法人的組織體。在消防行政執法中，非法人其他組織仍屬于單位范疇。

此外，關于不屬于單位的非單位其他組織的性質，筆者認為，非單位其他組織違反消防法，應當依照具體的條文進行理解。原則上按照個人實施消防違法行為進行處罰。法律、法規、規章有特別規定，對某些具有特定功能、條件、范圍的場所規定特定的消防違法行為要以該場所作為法律責任承擔者追究責任的，從其規定。

四、消防行政處罰中確認行政相對人主體性質的方法

根據上述對消防行政處罰中行政相對人主體性質的認定依據和區分，在消防行政處罰司法實踐中可以從以下幾方面確認責任主體性質：

 一是從規范性條款的內容分析。

《消防法》總則、火災預防等章節對于單位和個人的法定義務作了明確，尤其是一些排他性義務，如建設單位申請備案的義務、個人報告火警的義務，那么在確定法律責任主體時，未申請備案的違法行為顯然不能以個人為主體，謊報火警也不能以單位為主體。

二是從法律責任條款的表述分析。大部分法律責任條款都明確限定了違法行為的主體，如《消防法》六十條第一款明確了違法行為主體為單位，那么這些行為的責任主體就不能是個人。

三是從違法行為的本身性質分析。一些違法行為帶有很強的主觀色彩和個體行為性，如《消防法》第六十二條、六十三條、六十四條規定；而另一些行為則有強烈的集體屬性，屬于單位職責，如《消防法》第六十條第（六）項規定：人員密集場所在門窗上設置影響逃生和滅火救援的障礙物的。

四是從違法行為實施人的身份分析。《消防法》第六十條中對一些違法行為既規定了單位罰則也明確了個人罰則，我們可以從違法實施主體、主觀認識和客觀方面進行判斷：違法行為的實施必然由個人所為，但卻不必然都按照個人違法進行處罰。確定違法行為的性質，要分析行為實施人的身份是否是代表某一單位或集體，是否被單位負責人或管理人授意。二是分析行為實施人的主觀狀態。行為實施人的主觀意圖或動機是讓誰受益，是單位還是行為人本身，從而區別違法行為到底應當由誰為責任主體。

五是從違法行為的行為方式分析。單位和個人的違法行為實施方式是不同的，大部分單位違法行為存在組織性、集體性，而個人違法則沒有這兩個特點。如：《消防法》第五十八條第一款中，對于一些出資人為個人，正在組建，僅獲得工商部門企業名稱預先核準登記，尚未確定主體地位的“準單位”投資新建的建筑、開辦的場所、從事的經營等活動，可以視為該法人的行為，按照單位責任主體實施處罰。

此外，關于個人與單位的區分，我們還需掌握一些特例，如《互聯網上網服務營業場所管理條例》第八條規定：設立互聯網上網服務營業場所經營單位，應當采用企業的組織形式。因此，雖然網吧大多為個人獨資企業，但在消防行政處罰中仍應當作為單位責任主體對待。