燃煤排放成為造成我國大氣污染的重要因素，但我國以煤炭為主的能源消費結構短期難以改變。要解決燃煤帶來的大氣污染問題，只能從煤炭自身出發，大力推進煤炭清潔高效利用勢在必行。

我國在煤炭加工、流通和消費領域的清潔高效利用方面取得積極成效，但仍有不少問題有待解決。

多領域、多行業缺乏協同推進機制

煤炭清潔高效利用涉及多領域、多行業，是一項龐大的系統工程，需要各環節緊密合作。但當前，煤炭開采和加工、運輸、市場、消費等各環節管理部門不同，缺乏統籌協調機制。同時，我國煤炭入選率較低，部分煤炭成型加工企業存在生產規模小、生產設備可靠性差等問題，型煤實際產能不足，主要流向民用領域，工業鍋爐和爐窯用型煤供應不足。加上煤炭市場中間環節多、監管難度大，《商品煤質量管理暫行辦法》規定商品煤含硫量低于3%，標準過于寬泛，受限煤炭占比不高。

另有研究表明，如果在傳統鏈條鍋爐上燃用經洗選凈化的低灰低硫煙煤，鍋爐燃燒效率顯著提高，污染物初始排放濃度大幅降低，再輔以除塵等環保設施，完全可以達到一類地區排放標準。因此，盡快建立煤炭加工、流通和消費等多領域協同治理機制，有利于提高煤炭清潔高效利用工作效率。

火電行業超前，非電領域相對滯后也是不爭的事實。

近年來，國家對火電行業污染治理實施了一系列強有力的扶持政策，火電行業除塵、脫硫和脫硝裝置的建設和運行已處于世界領先的超低排放階段。民用散煤領域通過不斷擴大城市散煤禁燃區范圍、推動清潔能源替代、部分省市對居民購買潔凈型煤等給予補貼獎勵等措施，使部分地區民用散煤污染防治取得一定進展。焦化行業和煤化工行業主要通過采取淘汰落后產能、強化準入管理、推廣清潔生產技術和先進治理技術裝備、加強末端治理等措施，也已取得一定成效。燃煤工業鍋爐領域通過推動小鍋爐的淘汰、利用大氣污染防治等國家專項資金和地方財政資金支持工業鍋爐改造等一系列政策措施，取得一定進展，重點區域城市建成區基本淘汰了10蒸噸/小時以下燃煤小鍋爐。

相對而言，在工業爐窯領域，無論是淘汰落后、環境監管等負向約束政策，還是財稅支持等正向激勵機制，均明顯滯后。尤其是陶瓷、玻璃、金屬加工等行業用煤方式粗放，環保治理水平低，污染物排放強度大，嚴重削弱了我國的治霾效果。

源頭控制和末端治理結合不足

煤炭終端消費環節，通過不斷加大末端治理力度，火電、焦化等行業污染減排雖取得明顯進展，但末端治理水平達到一定程度后，容易造成資金投入的環境效益遞減。

在燃煤裝置復雜多樣的工業爐窯領域，對于鋼鐵、水泥等使用大型爐窯進行生產的企業，煙氣除塵脫硫脫硝設施建設普遍較為完善，但由于高昂的運行成本，實際上煙氣治理設備的達標運行率低，存在建而不運現象。當前工業污染主要集中在金屬冶煉、化工、水泥、陶瓷、玻璃等行業，這些行業的燃料利用方式主要有原煤直接燃燒、煤經氣化制成燃燒氣等，經過多年發展，煤炭直接燃燒已逐漸被煤氣發生爐制燃料氣取代。

對于大量使用傳統落后的小型煤氣發生爐的玻璃、陶瓷、金屬加工等行業，用煤方式是“前端固定床煤氣發生爐制氣+后端爐窯環節燒煤氣”，前端產生大量二氧化硫、氮氧化物、煙粉塵以及酚氰廢水、焦油等有毒有害物質，污染程度遠高于后端。

對于這些行業的治污來說，末端加裝除塵脫硫脫硝設施首先不具有規模效應，同時環保監管難度和成本也極高;前端高效清潔用煤對于企業的成本增加小于后端治理，而且前端治理有利于緩解環保監管的力不從心，更符合實際治理需求，但目前普遍對前端源頭清潔化改造重視不足。

標準政策有待完善

我國煤炭清潔高效利用標準存在滯后、缺失等問題，相關技術裝備和產品標準體系仍不健全。

如我國長期缺乏商品煤質量分級標準，直到2014年9月才頒布了《商品煤質量管理暫行辦法》;《工業爐窯大氣污染物排放標準》(GB9078—1996)已發布實施20年，其污染物監管種類不全、限值過于寬松，已無法滿足環境管理需求，但部分地方政府在開展爐窯整治工作時仍執行此標準;工業窯爐、煤化工等領域部分關鍵燃煤裝置沒有制定專門的排放標準和技術標準，也缺乏清潔煤氣等煤炭清潔高效利用產品標準，造成標準引領作用缺失;尤其是陶瓷、玻璃、金屬加工等行業大量的中小型燃煤裝置缺乏技術標準，無法對裝置的先進性和清潔性進行明確的界定，導致以循環流化床等為代表的清潔煤氣化技術卻推廣緩慢。

相關部門在確定上述行業污染物排放標準限值時，往往讓位經濟發展、照顧大多數，而未考慮使用清潔技術能夠達到的排放水平，造成污染物排放控制標準比火電廠寬松得多。如同樣是控制二氧化硫，對燃煤電廠要求執行35毫克/立方米，對部分工業爐窯的要求卻是300毫克/立方米。

據全國工商聯環境商會調研，我國主要的煤炭清潔高效利用技術已經達到國際先進水平，但因污染物排放控制不嚴、淘汰落后執行不到位、推廣應用激勵政策缺失和市場環境不完善等原因，先進煤炭清潔高效利用技術和裝備推廣應用緩慢，導致我國煤炭利用整體技術水平仍然比較落后。

《能源發展戰略行動計劃(2014-2020年)》明確要求加快發展煤炭清潔開發利用技術，不斷提高煤炭清潔高效開發利用水平;2015年工信部發布的《工業領域煤炭清潔高效利用行動計劃》中推薦了21項工業領域先進煤炭清潔利用技術……這些政策雖具引導性，但強制力不足，在缺乏強制淘汰落后燃煤裝置等政策措施前，企業對能耗高、污染重的工藝裝備技術改造意愿不足，先進技術裝備難以推廣。

尤其目前社會輿論、媒體、政府部門“談煤必污”，對不清潔用煤和清潔用煤幾乎不予區分，存在限煤“一刀切”的管理誤區，先進煤炭清潔高效利用技術推廣和應用存在障礙。

為煤炭清潔利用構建良好環境

為推進我國重點領域煤炭清潔高效利用，筆者提出以下五點建議。

一、加大多領域、多行業煤炭清潔高效利用的統籌協調力度

一方面，要從煤炭加工、流通、消費領域進行管理和規劃，完善煤炭定價機制，將環境成本納入煤炭定價機制，取消相關煤炭補貼，進一步嚴格制定商品煤和散煤產品質量標準。另一方面，應將大型燃煤鍋爐排放控制和中小燃煤鍋爐、窯爐、散燒煤排放治理并重，加快中小燃煤鍋爐技術改造，推動散燒煤集中凈化處理后再利用，并定期發布重點行業生產工藝調整退出及設備淘汰“負面清單”，積極推進《產業結構調整指導目錄》、《環境保護綜合名錄》修訂，加強工業重點用煤領域節能監察。

同時，還要結合地方實際，在天然氣供應有保障的前提下有序推進高耗能行業“煤改氣”、“煤改電”，打消地方政府“煤炭氣化本質仍是燒煤”的疑慮，對于氧化鋁、陶瓷、玻璃等適合園區集聚發展的行業，可由煤制氣企業集中統一供氣，將高耗煤企業低效、不清潔的分散用煤轉化為集中清潔高效供氣，將難于監管的分散污染源末端治理轉化為可在線監測的前端環保處理。

二、加大非電領域清潔高效用煤的財稅金融政策支持

通過設立中央財政煤炭清潔高效利用專項基金，重點支持非電領域源頭采用清潔能源，過程采用清潔生產技術，末端硫、硝、塵的治理等方面，利用政府與社會資本合作等多種模式，引導社會資金投向工業領域煤炭清潔高效利用技術改造。

在實施環保價格等財稅補貼政策方面，借鑒火電行業的環保價格政策，對使用清潔煤氣的企業按照用氣量折合成標準天然氣，給予每立方氣3-5分錢的補貼;對研發和推廣先進煤炭清潔高效利用技術的企業給予財稅政策支持;支持企業采用先進的煤炭清潔高效利用技術淘汰落后的煤炭利用方式，對實施相應技術改造的企業按照初始投資金額給予一定比例的補貼。

發展綠色金融，在工業爐窯等用煤領域推廣綠色信貸，完善對先進清潔煤技術應用項目的擔保機制，鼓勵綠色信貸資產證券化。

三、制定完善煤炭清潔高效利用標準

依據最佳可行技術動態調整，規范焦化、煤化工、工業鍋爐、工業爐窯、民用散煤等領域煤炭清潔高效利用技術和裝備標準，特別是對排污強度較大的煤氣發生裝置等用煤設備亟待制定專門的能效和污染物排放標準，鼓勵地方制定嚴于國家的地方能耗限額和污染物排放標準。

對于煤炭及轉化產品方面，應重點完善清潔煤炭及潔凈型煤質量標準、清潔煤氣產品標準等。同時應將中小燃煤裝置排放納入統一標準管理中，對標《火電廠大氣污染物排放標準(GB13223—2011)》，提高工業鍋爐、工業爐窯、煤化工、焦化和民用散煤等領域污染物排放控制標準。

四、加快煤炭清潔高效利用技術創新和產業化應用

建議國家出臺煤炭清潔高效利用專項規劃和實施細則，建立煤炭清潔高效利用技術研發、應用和推廣示范機制，綜合運用淘汰落后、標準約束、財稅支持等政策手段，解決先進煤炭清潔高效利用技術產業化應用過程中的障礙。同時推動建立煤炭清潔高效利用產業聯盟，通過多種形式聯合，形成產學研一體的煤炭清潔高效利用技術創新平臺，實現煤、電、化工等跨行業的研發合作，集中力量攻破煤炭清潔高效利用關鍵共性技術。并通過建立市場化減排機制促進先進煤炭清潔高效利用技術應用，進一步完善并在全國范圍推廣排污權和碳排放權交易制度;加大排污收費力度，提高燃煤污染物排放的收費標準燃煤污染物治理成本通過價格傳導機制進入企業生產成本中;通過市場化手段促進外部環境成本內部化，提高企業采用先進煤炭清潔利用技術的積極性。

五、推進工業園區煤炭集中清潔高效利用

加快推動工業園區集中供清潔煤氣。針對重點行業和園區的工業爐窯污染排放問題，采用先進煤炭集中清潔高效利用技術，開展工業園區集中供清潔煤氣試點示范，將分散、不清潔、低效的煤炭利用方式轉變成集中清潔高效利用。

推進工業園區和產業集聚區集中供熱。根據工業園區用熱用電需求、資源條件、環境約束、經濟性等因素，合理選擇集中供熱方案。對熱負荷密度和用熱規模較小的工業園區，主要選用集中供熱鍋爐房或分布式能源站方式供熱;對熱負荷密度較大、且近期平均熱負荷不小于機組額定供汽量的工業園區，可選用熱電聯產方式集中供熱，應優先選用背壓式熱電聯產機組承擔穩定熱負荷;對熱負荷需求量波動較大或需求參數差異較大的工業園區，可建設合理規模的抽凝式熱電聯產機組，或背壓機組與抽凝機組相組合，提高供熱調節能力。

建立工業園區煤炭集中清潔高效利用聯合工作機制。地方政府可組織協調工業、財政、環保等相關主管部門，簡化煤炭清潔集中利用項目審批手續，加快項目實施進度。同時，督導本行政區域內工業園區和產業集聚區集中供熱、供清潔煤氣項目的實施，引導用熱、用氣企業向具有集中供熱、集中供清潔煤氣能力的園區集聚。

以PPP和第三方能源服務等新模式助推煤炭集中清潔高效利用。運用PPP模式積極推進工業鍋爐、工業爐窯領域煤炭集中清潔高效利用技術應用，由技術方、地方政府、用能企業各投資1/3，實施園區集中供熱、供清潔煤氣。建立地方政府、供能企業、用能企業等共同協商定價管理機制，確保投資方和用熱、用氣企業的利益。鼓勵工業企業通過從第三方能源服務公司購買清潔能源的模式，實現對污染物的源頭控制。