隨著電力體制改革的逐步推進，2000年8月由國家計委主導的電力體制改革協調領導小組成立，并很快著手制定了直接導致電改主導權易手的69號文。在其作用下，電力體制改革的主體從內部變為外部，由國電公司變為國家計委，基本上完全中斷了國電公司從內部主導推進的電力改革進程。也由于主導改革的思路的巨大轉變，電力體制改革協調領導小組隨即將《電力體制改革方案（草案）》上報國務院，但是其中提出的電網發展模式迅速成為大家關注的焦點。草案提出的電網改革模式是初期“0+6”、最終“0+4”的“破碎式”改革模式，而對此改革模式，國電公司相應提出了認為更加切實可行的“1+6”模式，雙方形成了鮮明的對比和激烈的碰撞。

上述這兩種模式作為在當時交鋒中最有代表性的兩種思路，本章將對其集中論述，我也希望通過本章的介紹，能夠幫助讀者在了解我國電改歷程的過程中，對這兩組重要的數字線索形成更加深刻的理解。

2000年6月16日，國務院三峽工程建設委員會召開第九次會議，時任國務院總理朱镕基在談到國電公司主導下的電力改革進程時認為“電力行業以‘省為實體’的改革已走樣為省為壁壘，電力資源優化配置出現很大障礙，必須重新審視”，并當即拍板決定由國家計委牽頭，成立體制改革小組，“開門搞改革”。

2000年8月28日，國家計委正式成立了電力體制改革協調領導小組并召開了第一次會議。會議主要對改革方案制定、實施及可能產生的影響等問題進行了研究并擬定了工作計劃。協調領導小組由時任國務院副總理吳邦國領導，由當時的國家計委主任曾培炎擔任組長，副組長有時任國家計委副主任張國寶、國家經貿委副主任歐新黔、國電公司副總經理陸延昌等，成員有王駿等人。自此，電力改革主導權正式從國電公司易手到國家計委主導的電改小組，隨后這個小組即開始著手醞釀新的以拆分國電公司為主的電力改革方案。

第一節69號文出臺

與1998年國電公司單軌運行之初就由國電公司主持制定了國辦發［1998］146號文指導電力改革一樣，電力體制改革協調領導小組成立后做的第一件事，就是主持制定了國辦發［2000］69號文指導新的電力改革。

2000年10月17日，國務院辦公廳印發了《關于電力工業體制改革有關問題的通知》即（國辦發［2000］69號文）。69號文的實質是國務院決定對根據1998年國務院辦公廳轉發國家經貿委的146號文已經開展的電力體制改革試點內容作必要的調整。

146號文是指1998年12月國務院辦公廳轉發的國家經貿委《關于深化電力工業體制改革有關問題的意見》（國辦發［1998］146號）。其要點是：

（1）推進廠網分開，選擇上海、浙江、山東和遼寧、吉林、黑龍江六省（直轄市）進行廠網分開、競價上網的試點。

（2）堅持政企分開、省為實體的方針，深化省級電力公司的改革，每個省（自治區、直轄市）只設立一個省級電力公司，對全省電網實施統一規劃、統一管理。在東北電力集團公司進行試點：東北電力集團公司所在地沈陽市設立遼寧省電力公司，將黑龍江省、吉林省電力公司改組為具有獨立法人資格的公司，東北電力集團公司改組為國電公司分公司。

（3）加快實施全國電網聯網，將中國電網建設有限公司改組為國電公司的事業部。中國南方電力聯營公司實行廠網分開，其電網部分進行資產重組后作為國電公司的分公司，由國電公司直接管理，電廠獨立運作。將中國電力國際有限公司改組為國電公司的全資子公司。

（4）國電公司從1999年起停止對子公司收取折舊費，改為收取投資收益，由國電公司制訂具體辦法報財政部審批。國電公司要加強企業管理，提高國有資產的收益水平。

（5）電力工業體制改革涉及面廣，政策性強，有關省、自治區、直轄市人民政府和國電公司要高度重視，精心組織、周密安排，有計劃、有步驟地進行；確保企業安全生產，做到供電不間斷，國有資產不流失。

而69號文作為對146號文的重大調整，其主要內容如下：

（1）電力體制改革工作由國家計委牽頭，會同國家經貿委、財政部、國務院法制辦、國務院體改辦、國電公司及中國電力企業聯合會等有關部門和單位組成的電力體制改革協調領導小組負責。電力體制改革總體方案由協調領導小組組織制訂，報國務院審批。

（2）各省、自治區、直轄市一律暫停執行地方政府或電力企業自行制訂、實施的“競價上網”發電調度方式。已經進行試點的六省（市）電力公司，在新的電力體制改革總體方案出臺前，可以繼續在原試驗電量的范圍內進行競價上網發電調度。有關省為實體的試點范圍暫不擴大，尚未進行的一律暫停。

（3）為規范運作，防止國有資產流失，除正常生產經營外，有關各級國有電力企業資產重組、電站出售和其他資產處置問題，將納入電力體制改革總體方案統籌考慮。目前除按國家規定程序審批的資產重組、電站出售、盤活存量項目外，停止其他任何形式的國有電力資產的流動，包括電力資產的重組、上市、轉讓、劃撥及主業外的投資等；凡項目未經國家批準的，其已經變現所得的資金停止使用并予以暫時凍結。

（4）最后還嚴厲指出：“各地區、各有關部門和單位要顧全大局，統一認識，按照國務院的統一部署和各自職責分工，做好電力體制改革有關工作。對因玩忽職守，給國電資產造成損失或釀成安全事故的單位和個人，要依法嚴肅追究有關責任人的責任。”

69號文的頒布基本上是全面否定了146號文，意味著電力改革主導主體的改變：即從國電公司的內部主體主導到國家計委為主的電改小組外部主體主導，中斷了國電公司內部主導推進的電力改革進程。同時為防止國電公司在改革前做不利于改革的“手腳”，要求連國電系統內的資產重組、外資合作及上市工作也全部暫停，文件最后用“嚴肅追究責任”的語言也極為罕見。因此從2000年開始，國電公司除維持日常的運營外，所有的資產重組和投資都停止下來，我也一直認為后來的電荒和此時的情形是存在某種關系的，這在一定程度上為后來的電荒埋下了伏筆。

第二節我對《電力體制改革方案（草案）》的意見

國家計委主導的電改協調領導小組的成立使電力體制改革的思路發生了轉換。過去國電公司提出的改革方向主要是以“全國一張網”為前提進行電力的市場化改革。然而新成立的國家計委主導的電改協調領導小組則主張打破國電公司壟斷，拆分國網，橫向組建區域性的大區網公司。2001年4月30日，電改協調領導小組將一份綜合了各方意見的《電力體制改革方案（草案）》上報國務院。其要點如下：

（1）根據廠網分開的原則，在國電公司管理的發電資產中，華能公司改組為獨立發電企業，其余重組為三至四個各擁有4000萬千瓦左右發電容量的發電公司。

（2）設立國網公司及華北（含山東）、東北（含內蒙古東）、西北（含新疆）、華東（含福建）、華中（含川渝，代管西藏）和南方（含海南）六個區域電網公司，國網公司和各區域電網公司分別在國家計劃中實行單列。同時規定，國網公司由國務院授權為六大區域電網公司的出資人代表，當條件具備時，將西北與華北、華中與華東合并，最終形成四大電網公司，并實現全國聯網。區域電網公司根據電力市場發展的具體情況以及合理的企業法人治理結構，將區域內的現省市公司改組為分公司或者控股的子公司，負責經營當地的輸配電業務。

（3）國網公司的主要職責是在六個區域電網公司的管理中履行中央國有資產出資人職責，承擔資產保值增值責任并受國家委托處理區域電網公司生產中需網間協調的問題，對全國電力系統建設、生產、運行的信息資料進行統計、分析和管理。

這個草案拿出來后，國務院要求征求各方意見，很多人一看就批評其為“看不懂”。我第一次見到該草案是在國電公司。當時謝松林副總給了我一份草案復印件，讓我提意見。我看完之后認為其中存在諸多不足，便于2001年4月22日寫就《對〈電力體制改革方案（草案）〉的六點意見》一文，并交給了謝總。主要觀點如下：

第一，草案設計思路混亂，責任主體不明。首先，草案處處體現了執筆人的復雜心態，既體現了其改革和倡導競爭之形象，如在國網公司和區域電網公司的上市問題上和對電網“一分為六”，又擔心承擔改革的風險，而構造一個形式上的出資人——國網公司，在架空它的同時又讓其承擔改革的風險和電力安全穩定運營的責任。天下沒有免費的午餐，主持改革者必須承擔改革的風險和責任，這是必須要強調的。其次，由尚未成立的電監會來領導實施整個改革，這是一種極不負責任的態度，既混淆了電監會的工作性質，又讓電監會在前臺承擔改革的風險，最終電監會必然是荒了自己的田，又種壞他人的地，難以收場的風險極大，真不知到那時國家計委又會如何解釋其改革方案。再次，以國家計委為首的改革者既不承擔改革和安全穩定運營的風險，又要主導改革思路并推行“破碎式”改革，這必然會導致難以實施的現實。這只能說明方案制定者不相信國電公司作為改革的主體，而又要讓電監會承擔改革的風險，讓今后成立的國網公司承擔安全運營的責任，如此用心令人難以理解。

我認為，由國電公司作為改革和安全運營的主體，從國電公司成立以來的歷史來看，其是完全勝任的：安全穩定運營，效益逐年上升，改革思路明確，先廠網分開，主輔分離，再廠網兩頭分工負責，電源方分割成若干大型電源集團，電網方從電價入手，實現電網輸、配、售的逐步分離，有統有分，責權利一致，穩定漸變，在穩定中改革，改革中發展。

第二，電網重組模式及實施步驟不可行。方案制定者無視電力產品和產業的基本特點和國際電力體制改革的基本走勢，既縱向分割，又橫向分拆，這種“破碎式”的改革風險極大，加上無切實可行的實施步驟，只能說明方案制定者非專業人士的特點和長期以來舊體制下制定方案者對方案不負責任和急于求成的心態。尤其是在作為核心問題的電網拆分上，表面上國家計委主導的電改小組同意暫時保留國電（網）公司，但無論從本質上還是目標模式上，都是要推行“0+4”方案。首先，草案中所謂“1+6”實際上是“虛一實六”，問題頗多，既要求國網公司承負六個區域電網公司的出資人代表，承擔資產保值增值責任，又讓六家電網公司分別在國家計劃單列，讓其將近期盈利及折舊用于本區域電網建設，這是矛盾的。世界上沒有這樣被架空的出資人，還要在一旦發生問題時替國家計委承擔這一改革方案的罵名。總之，制訂方案者永遠主動，永遠不擔責任。建議有關方面應認真研究一下我國公司法和民法對所有權和出資人的完整定義，尊重法律規范性，不要搞權大于法和在制定政策時任意作出對法律術語不合法的定義，那樣必將造成新的混亂，難以落實。

從遠期來看，該方案的真實用意是“0+4模式”，只是礙于阻力和現狀而改變了一下方略，即將“一步走”改為了“兩步走”。第一步，將五個區域電力公司和南方電網公司從分公司變為子公司，做實大區網公司，即表面上實行“1+6”方案。同時，該草案在國網公司與大區網公司的關系上含糊其辭，提出國網公司承負六個區域電網公司的出資人代表，承擔資產保值增值責任，又強調六個區域電網公司和國電（網）公司一樣分別在國家計委的計劃中實行單列，同時六大區網公司將其近期盈利及折舊僅用于本區域電網建設，實際上是在架空國網公司，實行“0+6”模式。第二步，取消國網公司，組建四個大區網公司，最終實現“0+4”方案。

其次，草案中關于國網公司的未來發展，像個純粹控股公司，又像個行政性公司，其職責是個大雜燴，既有政府職責，又有行業協會職責，還有公司職責。

最后，草案同時提出當區域電網公司形成后，要將區域內的現省、市公司改組為分公司或其控股子公司。分公司的含義很清楚，但何為控股的子公司，含糊其辭。雖然草案未明確提出拆分國電公司，但字里行間都透露出了否定國電公司“做實國電公司和省公司，弱化大區網公司”的思路。

第三，針對電力體制弊端分析中的問題，草案表述十分空泛。在草案中并沒有專門列出章節明確分類區分電網、電價、壟斷經營和行政審批問題。如電價問題和項目審批是當前反映壟斷體制最強烈的問題，而這一源頭恰恰在于行政審批，因此行使這一行政審批權的政府部門必須同步改革，這就要求要從壟斷和腐敗的源頭——行政審批進行反思，進行調整。又如，“西電東送”、優化資源配置和公平性競爭的關鍵是大電網的形成，聯網規模決定市場邊界，根據電網自然壟斷的特點，只有全國有權威的統一電網公司才能完成這一重任，找到超越西方發達國家發展的捷徑。省為實體形成的分省平衡在全國聯網后自然就會被打破，各省依賴全國聯網將極大改變我國電網現狀，而區域性電網極易固化現有模式，形成難以打破的區域壟斷。因此，該方案把著眼點放在現有的區域電力市場上，勢必延緩改革，不利于全國電網的形成。

第四，關于廠網產權分離的提法。草案中“廠網產權分離”一詞的提法含糊不清，且不符合發達國電改革的現實，廠網分離的實質是功能、組織上的分離和法律上的各自獨立。

第五，關于電價問題。首先，應對現有電價體制進行深刻的反思，剖析其問題所在；其次，應對廠網分開后的電網電價進行測算，看是否能找到由國家計委制定，由電監會負責實施的“虛一實六”模式下能夠被消費者、國家、發電商各方都能承受的電價水平，這才是本次改革能否順利實現廠網分開的依據。在現有國家計委提出的改革方案下，國電公司如果不能作為改革的主體指導這次改革，而是一上來就不被信任，就遭分割，那當然就會喪失積極性，不解決電價這個“牛鼻子”，無論廠網分開還是“0+4”或“虛一實六”的改革模式都會陷入漫長的拉鋸戰中并引發問題。而該方案恰恰在電價問題上沒有下工夫，不了解情況。

第六，關于監管問題。讓電監會領導電力體制的改革，理論上不順，現實中不可行，貽笑大方。為了不讓國電公司主持自身改革，而國家計委又不承擔任何改革的風險，簡直絞盡腦汁。

今后電監會和國家計委、經貿委等有關部門是什么關系？這都不明確。似乎國電體制的改革，弊端只是國電公司。因此，改革的目標也就是先拆分并最終取消國電公司。這個方案似乎把解決國電公司的問題作為其全部內容，其他都是虛的，僅為陪襯。可問題又何止如此簡單？

在征求意見中大家爭論最激烈的還是關于中國電網的發展模式問題，人們把這個草案的電網改革模式稱為初期“0+6”、最終“0+4”的模式。針對國家計委主導的電改小組提出的“0+4”模式，國電公司也從過去考慮的強化“老子”和“孫子”、弱化中間“兒子”的“1+N”模式妥協，提出了把國電公司和六大區域網公司都保留的“1+6”模式，這兩種模式是當時在《電力體制改革方案（草案）》征求意見時具有代表性的、激烈交鋒的兩種思路。電力改革進入新一輪的拉鋸狀態。

第三節“0+4”和“1+6”模式的交鋒

在《電力體制改革方案（草案）》征求意見稿中雖然提出先設立一個國網公司以及六個大區網公司，但同時又遞進指出六大區網公司才是電網運營的實體和主體，而國網公司僅僅是做出資人。而且明眼人都看得出，即便如此，也僅是在當時國電公司已強勢存在且六大區網公司中有四家已被改為分公司的基礎上的過渡，由于社會爭論激烈，若一次性將國電公司肢解阻力太大，因此暫將其保留，最多構造一個形式上的出資人，這實際上是“虛一實六”的“0+6”模式，而且該草案明確指出：（電網）改革的目標模式是在條件具備時，即隨著電網結構的加強和電力市場的發展，按“西電東送”的格局，將華北與西北合并，華中與華東電網公司合并，最終形成東北、北方、長江和南方四大區域網公司，因此這個方案被人們稱為“0+4”模式。我則把這個既縱向切分又橫向分割的模式稱作“破碎式”改革。

但這個方案首先就遭到了國電系統的反對，在征求我的意見時，我也提出了不同的意見。我認為：電力行業迄今為止仍是十幾塊各自封閉的獨立電網，沒有實現全國聯網，而在聯網進程中僅依靠幾個大區網公司或獨立省公司作為建設和經營主體是不可能的，因此必須長遠保留國網公司。

而國電公司系統從妥協出發，提出了“1+6”模式。所謂“1+6”模式，是在保留全國一張輸電網的基礎上，保留和加強從國電公司演變而來的國網公司，同時在區域上再在其下組建六大區域電網分公司或獨資子公司，即東北電網公司、華北電網公司、華東電網公司、華中電網公司、西北電網公司和南方電網公司。實事求是地說，國電公司“1+6”模式本質上是想推行“1+N”模式（這里的N是指省公司），即把大區網公司變成分公司，將省公司改組為子公司；只是囿于當時社會輿論和改革壓力而提出了“1+6”模式，為易于讀者理解，這里暫且把國電公司的改革思路統稱為“1+6”模式。但這一模式的實質是“實一虛六”或者叫“1+N”模式。

此后根據各方的博弈，草案多次被“中和”，最終在2002年2月國務院出臺了在電網改革方面各方妥協的產物——“2+5”模式，即保留國網和南網兩家全國性電網公司，同時在國網內設五大區域電網子公司。