近日，幾度推遲的“新電改”六大配套文件終于出臺，無疑這意味著中國電力發(fā)展體系將步入新階段。如果說2002年國發(fā)“5號文”提出“廠網分開、主輔分離”打破了電力體系大一統(tǒng)的壟斷，那么時隔13年之后，電力體制改革再次啟動。此次六大配套文件的出臺及實施毫無疑問將打破電力行業(yè)原來的利益格局，撬動新一輪的深化改革。

國家發(fā)改委經濟體制綜合改革司巡視員王強表示，《關于推進輸配電價改革的實施意見》、《關于推進電力市場建設的實施意見》、《關于電力交易機構組建和規(guī)范運行的實施意見》、《關于有序放開發(fā)用電計劃的實施意見》、《關于推進售電側改革的實施意見》、《關于加強和規(guī)范燃煤自備電廠監(jiān)督管理的指導意見》這6個配套文件的發(fā)布，標志著新一輪電改開始進入全面實施階段。

電力改革一直是能源領域改革最被寄予希望的一個。對于電力改革的理想化期待，自然是實現(xiàn)調度獨立、輸配分開，放開發(fā)電、供電、售電環(huán)節(jié)，允許民間資本進入，從而實現(xiàn)發(fā)電廠商直供電，最終形成從定價到運行整體有效的電力市場。此次作為新電改最大紅利，售電側放開的情況無疑是業(yè)界最關心的內容，電改配套文件的出臺，特別是推進售電側改革、電力市場建設兩個配套文件的具體貫徹落實，必將在電力行業(yè)吸引更多社會資本參與電力建設，加快促進在電力行業(yè)發(fā)展混合所有制經濟。

電改已是迫在眉睫

在2002年，國務院正式批準《電力體制改革方案》，決定對電力工業(yè)實施市場化改革。經過10余年的改革歷程，電力行業(yè)破除了獨家辦電的體制束縛,初步形成了電力市場主體多元化競爭格局。

雖然改革取得了一定成效，但電力行業(yè)某些矛盾和問題依舊突出。其中,交易機制缺失、市場化定價機制尚未完全形成等問題仍然突出,造成了市場配置資源的決定性作用難以發(fā)揮,節(jié)能高效環(huán)保機組不能充分利用,棄水、棄風、棄光現(xiàn)象時有發(fā)生。此外,現(xiàn)行電價管理仍以政府定價為主,電價調整往往滯后于成本變化,難以及時并合理反映用電成本、市場供求狀況、資源稀缺程度和環(huán)境保護支出。

“長期以來，電力系統(tǒng)一直在國有控制下實行壟斷經營，本次電改牽扯內容較多，相比之前的改革，本次無疑更加深入，在多方面都提出了具體可行的操作規(guī)程和要求。而這其中重點的思路就是引入社會資本，擴大改革范圍。因為只有社會資本加入改革當中來，市場才能逐步市場化，如果還是電力系統(tǒng)自己制定規(guī)則，那么改革就無從談起”。中宇資訊分析師關大利對《中國產經新聞》記者說道。

中國國際經濟交流中心副研究員景春梅認為，電力行業(yè)的矛盾和問題不斷累積,煤電矛盾、電荒頻現(xiàn)、廠網發(fā)展不協(xié)調、新能源并網消納困難等,使得計劃與市場、壟斷與競爭的深層次矛盾表象化,影響國家經濟發(fā)展和能源安全。新舊矛盾的交錯并存,反映出推進電力體制改革已迫在眉睫、刻不容緩。

有分析指出，隨著改革的深入，電力行業(yè)暴露出越來越多的問題，尤其是競爭是否是充分的、公平的、無條件的，能不能讓參與進來的社會資本可以持續(xù)地投資下去。目前很多問題還難說，需要政策有較強的執(zhí)行力。對于電力改革，一定要還原電力商品屬性,形成由市場決定電價的機制,以價格信號引導資源有效開發(fā)和合理利用。構建電力市場體系,促進電力資源在更大范圍內優(yōu)化配置。其次還要支持清潔能源發(fā)展,促進能源結構優(yōu)化。

如果說此前中共中央、國務院印發(fā)的《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》是新一輪電改的“設計圖”,那么此次發(fā)布的配套文件則是指導電改落地生效的“施工圖”。對于已經頑疾纏身的電力行業(yè)來說無疑是一方良藥。

新能源獲力挺

在公布6大電力體制改革配套文件，其中《關于有序放開發(fā)用電計劃的實施意見》明確指出，在保證電力供需平衡、保障社會秩序的前提下，實現(xiàn)電力電量平衡從以計劃手段為主平穩(wěn)過渡到以市場手段為主，并促進節(jié)能減排。

“促進節(jié)能減排”的主要手段就是建立“優(yōu)先發(fā)電制度”。根據(jù)該《意見》納入規(guī)劃的風能、太陽能、生物質能等可再生能源發(fā)電，以及調峰調頻電量均可享受優(yōu)先發(fā)電政策，這部分發(fā)電目前不參與市場競爭。

國家能源局新能源司負責人就電改推動可再生能源并網消納問題答記者問時指出，近年來，并網消納問題始終是制約我國可再生能源發(fā)展的主要障礙。今年以來新能源消納形勢更加嚴峻，新能源與常規(guī)能源之間的運行矛盾不斷加劇。大量的棄風、棄光現(xiàn)象既造成了可再生能源資源的巨大浪費，削弱新能源行業(yè)發(fā)展動力和后勁，也嚴重影響國家加快生態(tài)。

國家能源局法制和體制改革司司長梁昌新指出，此次意見出臺的一大亮點就是建立優(yōu)先發(fā)電制度,規(guī)范風能、太陽能等清潔能源優(yōu)先發(fā)電,推動清潔能源消納。同時,促進市場化交易,除納入優(yōu)先購電制度和優(yōu)先發(fā)電制度的發(fā)用電計劃之外,逐步放開其他發(fā)用電計劃,實現(xiàn)電力電量平衡，從以計劃手段為主平穩(wěn)過渡到以市場手段為主,并促進節(jié)能減排。

“意見最大的亮點應該是以文件形式提出了優(yōu)先發(fā)展清潔低碳能源。在于優(yōu)先保障清潔能源發(fā)電政策支持下，對于以風能、太陽能等產業(yè)的發(fā)展是利好，有可能緩解或改變‘棄風’、‘棄光’現(xiàn)象。而且隨著電力市場交易機制日益完善,各類電源競價上網,低成本發(fā)電資產將獲得競爭優(yōu)勢,環(huán)保高效的機組將得到更大空間,促進大容量高效機組替代小機組發(fā)電,以及水電和風電等清潔能源優(yōu)先發(fā)電”。中國能建華東裝備鎮(zhèn)江設備公司項目經理聶光輝在接受《中國產經新聞》記者采訪時說道。

中國能源網首席信息官韓曉平認為，在電網建設仍然滯后的情況下，優(yōu)先發(fā)電制度可以在很大程度上解決可再生能源發(fā)電上網問題，緊隨其后的是清潔能源，煤電將進一步受到擠壓。雖然這一政策主要針對風電、太陽能等可再生能源，但該政策也將對天然氣發(fā)電產生拉動作用。風電、太陽能終究是不穩(wěn)定能源，在保證優(yōu)先發(fā)電的情況下，與比較清潔的天然氣組合發(fā)電將更受到市場青睞。

售電側開放引發(fā)關注

在本輪改革中，售電側改革是新一輪深化電力體制改革的重點，也是備受社會關注的一個焦點和熱點。有序向社會資本放開配售電業(yè)務，是中發(fā)9號文明確的一項重點改革任務，改革以后，在售電側，民營資本可以投資或者直接成立售電公司，為民營資本進入電力行業(yè)提供了新的領域、創(chuàng)造了一片新藍海。

售電側改革貫徹電改思想是將“向社會資本開放售電業(yè)務，多途徑培育售電側市場競爭主體。”文件稱，通過逐步放開售電業(yè)務，進一步引入競爭，完善電力市場運行機制，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，鼓勵越來越多的市場主體參與售電市場。同時，將原來由電網企業(yè)承擔的交易業(yè)務與其他業(yè)務分開,實現(xiàn)交易機構管理運營與各類市場主體相對獨立。

聶光輝指出，售電側開放引發(fā)關注的原因在于，從目前的新電改可操作的層面看，售電側具有很強的可操作性，最大的受益者是發(fā)電企業(yè)，發(fā)電企業(yè)可以獨立設立售電公司，和用戶達成購售電協(xié)議，從受益上去分析，電網公司是不會輕易退出售電市場的，售電側開放是允許了各自擁有資源的發(fā)電企業(yè)、電網企業(yè)在新的市場環(huán)境中展開競爭。

按照實施意見，電網企業(yè)、售電公司和用戶都是售電側市場主體。電網企業(yè)承擔其供電營業(yè)區(qū)保底供電服務，在保障電網安全和不影響其他用戶正常供電的前提下，可通過市場參與競爭性售電業(yè)務。電網企業(yè)按規(guī)定向交易主體收取輸配電費用，代國家收取政府性基金；按照交易中心出具的結算依據(jù)，承擔市場主體的電費結算責任，保障交易電費資金安全。實際上，自新電改方案公布后，全國各地都在紛紛成立售電公司，其中，包括五大發(fā)電集團還有民營企業(yè)等。

關大利表示，《關于推進售電側改革的實施意見》，向社會資本開放售電業(yè)務，多途徑培育售電側市場競爭主體。就是對于符合要求的企業(yè)，可以允許開展售電業(yè)務，在之前完全是國家壟斷的行業(yè)，希望可以通過此舉，讓更多的社會資本參與到改革當中來。而且文件更加明確了售電側市場主體，相關業(yè)務以及準入條件。這樣電廠也可以參與到售電環(huán)節(jié)，有利于產銷一體化，電廠可以得到更直觀的市場需求信息。

售電側改革后，參與競爭的售電主體可分為三類，一是電網企業(yè)售電公司；二是社會資本投資增量配電網，擁有配電網運營權的售電公司；三是獨立售電公司，不擁有配電網經營權，不承擔保底供電服務。信達證券能源行業(yè)首席分析師曹寅告訴記者，目前我國電力過剩明顯，發(fā)電企業(yè)參與售電業(yè)務可以擴大電力銷量。

“在一個相對開放的產業(yè)鏈中，加上交易機構受到由各個市場主體組成的管理委員會的制度約束，電網企業(yè)的售電公司，與社會資本組建的售電公司、發(fā)電企業(yè)的售電公司，處在了同一起跑線上。誰能勝出、誰能獲得用戶，是基于生產力的競爭，也即誰能提供更廉價的電價、更好的服務”。曹寅說道。

有分析指出，發(fā)電企業(yè)是售電市場放開后最具有優(yōu)勢的參與者。和當?shù)卣�府關系好的發(fā)電企業(yè)可以通過大用戶直購電形式快速地切入售電市場。同時,擁有低電價水電資源將是售電側放開后的核心競爭力。而2015-2020年,售電市場的規(guī)模將高達14458.97億元。

需要指出的是，由于電力改革牽扯的方方面面太多，尤其是之前基本是一個完全封閉的系統(tǒng)，所以目前改革還是在比較初級的階段，主要是基于輸配電、售電等方面，而上網電價和銷售電價端的改革仍未有明顯進展，電價尚不能像其他商品一般跟隨市場及時變化，這也是國家出于對CPI和國計民生等多方面考量。

關大利分析認為，在推進改革過程中，如何協(xié)調好發(fā)電企業(yè)的建設，避免出現(xiàn)嚴重的產能過剩，需要有更長遠的計劃。同時我們還要看到新能源發(fā)電沒有得到電力管理部門的全面接納，浪費現(xiàn)象嚴重，所以改革之路依然漫長。