時隔13年，電力體制改革再次啟動。相比2002年啟動的改革，新一輪電力體制的改革背景、改革認識、改革參與者、改革復雜程度都發生了重大變化，這也決定了此輪改革的目標、路徑和方式，與之前相比皆有不同。

因此，對于新一輪電改，外界眾說紛紜，看好者有之，也有人認為新電改沒有延續上一輪電改所確定的“輸配分離”改革目標，有點“不溫不火”，沒有徹底解決電網公司的壟斷問題。但依筆者看來，任何改革都是針對具體問題而起，同時又會綜合各種利益考量，盡量避免未來各種未知風險。

從這個角度出發，新一輪電改(即“中發[2015]9號文”)是比較務實的，綜合考慮了改革需求和可操作性原則，相比于2002年“國發[2002]5號文”，它不僅抓住了當前我國電力體制改革面臨的各種問題，同時又主次分明、分輕重緩急逐步加以實施，既看到了當前急需解決的問題，又系統形成了逐步和分步實施的思路;既給了與電力體制改革相關的主體以思考空間和未來發展的考量，也給了合理的準備時間和空間，更加具有現實意義。

一、新電改的核心在于建立一個真正有效的電力市場機制

“改革是由問題倒逼而產生，又在不斷解決問題中而深化”，習近平總書記的這一重要論述給我們闡明了一個深刻道理：改革，必須以解決問題為歸依。他強調，要樹立“問題意識”，突出“問題導向”。那么，我國電力改革面對的主要矛盾和問題是什么?

上世紀80年代，當時電力行業主要矛盾是電力行業政企一體，電力整體短缺，電改的目標是政企分開，引入民資增加電能供應。2002年出現了電力過剩，供需矛盾緩解，此時的主要矛盾演變為如何促進發電環節良性而有效率的競爭。兩者一結合，當時電改的主要目標就是如何做到電力供給的“安全”和“經濟”，其邏輯是從發電側競爭開始，逐漸推進，最終實現零售競爭。基于此，2002年電改才確定了“政企分開、廠網分開、主輔分離、輸配分開、競價上網”等“五大任務”。

經過13年的改革實踐，“五大任務”中，我國電力行業名義上實現了“政企分開”，“廠網分開”做得相對徹底，在發電側引入了競爭機制，允許多家辦電、多種所有者辦電。在發電市場上形成了發電企業和電網企業兩類市場主體，奠定了多家發電企業之間的橫向競爭、發電企業與電網企業之間的縱向競爭的基本格局，基本解決了制約我國經濟增長的電力短缺問題，并在輸配一體的情況下保證了電力的安全。

2011年我國成立了中國電力建設集團和中國能源建設集團，負責電力規劃設計、施工等副業，在名義上也實現了“主輔分離”。但“輸配分離”一直未有大的動作，“競價上網”雖然經過在東北等區域試點改革，但改革結果是，不僅發電企業普遍虧損，盈虧無法平衡，電網企業也不樂意接受這種做法，因為導致其電力供應的不穩定。最后只能是不了了之。原因何在?

主要在于2002年的電改只是使得電力市場無市場到“半市場”(或者叫不完整市場)，整個產業鏈條上缺乏真正的缺乏市場主體，從而導致無法建立一個真正有效的交易機制：從發電側看，即使實現了廠網分開，發電廠絕大多數是國有企業，在價格由國家管制的情況下，對價格信號完全不敏感，發電量不能隨市場波動。

從售電側和用電側看，在輸電、配電、售電等環節完全由電網壟斷的前提下，普通用戶完全沒有任何對于電力價格進行議價，對發電側進行選擇的能力，用電端根本不可能成為真正的市場主體。而本應作為一個中立的交易平臺和輸送通道的電網，前面掌握著發電廠的發電計劃，后面掌握著用電端的需求調配，使得電力買家和賣家無法真正見面和議價，當然不可能形成一個真正的電力市場機制。

因此，2002年電力體制改革所帶來的紅利已經差不多用完，仍舊存留交易機制缺失、資源利用效率不高;計劃電量、計劃電價;輸配電真實成本、交叉補貼不清;輸配售一體化壟斷、電網獨買獨賣等問題亟待解決。同時，在我國經濟步入中速增長的新常態、環境治理力度加大、能源消費結構調整的背景下，電力供給除了“安全”和“經濟”外，“環保”和“低碳”亦成為重要目標。

再者，進入新世紀以來，分布式、智能電網、電動汽車、用戶儲能、需求響應和能源互聯網等各種新生事物不斷涌現并得到快速發展，都需要建立一個市場機制更靈活、體制更開放的新的電力體制。于是，培育市場主體，健全完善市場機制，使市場在配置電力資源中發揮決定性作用，而非著重于現有電網拆分、調度獨立以及輸配分開等市場結構問題，構建一個真正有效的電力市場就成為此輪電改的主要著墨點。

二、建立市場機制的四個著力點：市場主體、交易平臺、電力價格和政府作用

一個有效的市場機制中，至少需要以下幾個條件：一是市場主體(包括買方和賣方)多元化;二是價格主要由市場供求決定;三是交易平臺獨立;四是交易規則健全和規范;五是政府對交易行為進行合適的監管。電力市場機制既然也屬于市場機制，必須具備其共性。同時，由于電力行業牽涉到國計民生，需要提供普遍服務，具有一定的公共事業屬性;而電力輸配網絡具有自然壟斷性，需要政府加強監管，使得電力市場建設又具有一定的特性。

“9號文”中所提到的7大重點任務(電價改革、電力交易體制改革、組建相對獨立的電力交易機構、推進發用電計劃改革、售電側改革、建立分布式電源發展新機制、加強電力統籌規劃和科學監管)28個子任務中，其實可以提煉出以下四個主要著力點：

(一)市場主體

市場主體包括賣方和買方，對應到電力產業鏈條，賣方包括發電企業、售電企業，買方包括用電戶和售電企業(相對于發電企業來說)。新電改(9號文)對市場主體的改變主要在3點：增加市場主體數量、改變市場主體交易方式和賦予市場主體相應權責。

1.增加市場主體數量：一是全面放開用戶側分布式電源市場。支持企業、機構、社區和家庭根據各自條件，因地制宜投資建設太陽能、風能、生物質能發電以及燃氣“熱電冷”聯產等各類分布式電源，準許接入各電壓等級的配電網絡和終端用電系統。二是有序向社會資本放開配售電業務，允許符合條件的高新產業園區或經濟技術開發區組建購電主體直接購電，并鼓勵符合條件的社會資本、節能服務公司、發電企業等從事售電業務，屆時電網不再是唯一的售電主體。

2.改變市場主體交易方式：主要體現于以雙邊交易市場為突破口，促進多主體、跨區域市場機制建設。一是積極發展以“自發自用、余量上網、電網調節”為運營模式的分布式電源;二是允許直購電等其它市場交易模式，售電主體可以向發電企業購電、通過集中競價購電、向其他售電商購電等。三是允許采取中長期交易為主、臨時交易為補充的交易模式，推進跨省跨區電力市場化交易，促進電力資源在更大范圍優化配置。

3.賦予市場主體相應權責：一是售電主體可以通過多種方式在電力市場中購電，且各市場主體應通過簽訂合同達成購售電協議。二是除傳統售電業務外，鼓勵售電主體通過向用戶提供包括合同能源管理、綜合節能和用能咨詢等增值業務。三是要求售電主體、用戶、其他相關方依法簽訂合同，明確相應的權利義務。

(二)交易平臺

電力市場的交易平臺主要是通過電網和電力交易機構來實現的。新電改的思路即是如何激發電網企業的優勢，使其做好其他電力企業和政府本身無法做好的事情，同時采取系統的配套的管制與激勵政策措施，以及相對應的管理模式來使得電網企業的運作更公開和更有效率。以前，電網集電力輸送、統購統銷、調度交易為一體，內部運作封閉，成本不透明，靠吃購銷差價“躺著掙錢”，企業始終存在擴大投資規模、追求過高利潤的沖動

如今，新電改方案明確了電網企業的定位：電網企業未來主要從事電網投資運行、電力傳輸配送、負責電網系統安全，保障電網公平無歧視開放，按國家規定履行電力普遍服務義務。即從事電網投資運行、電力傳輸配送的平臺提供商，起到“電力輸送通道”作用。電網盈利模式從以往的購售電差價轉變為成本和合理利潤相結合的模式，由之前營利性單位變為公用事業單位，只收政府核定的輸配電價，即“過路費”。

對于電力交易機構，9號文明確提出組建和規范運行電力交易機構，將原來由電網企業承擔的交易業務與其他業務分開，實現交易機構相對獨立運行，并完善電力交易機構的市場功能。只有電力交易機構獨立，才能為電力供需兩側市場的有序開放以及“多買多賣”市場格局的形成創造條件，才能提高電力市場競爭公平性與效率。

(三)電力價格

電價改革是電力市場化改革的核心和先決條件。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次提出要讓市場在資源配置中起決定性作用。在價格改革方面，提出“凡是能由市場形成價格的，都交給市場，政府不進行不當干預”;“放開競爭性環節價格，政府定價范圍主要限定在重要公用事業、公益性服務、網絡型自然壟斷環節，提高透明度，接受社會監督。”新電改中對電價的改革明顯符合上述原則和精神。

1.放開競爭性環節價格——分步實現公益性以外的發、售電價格由市場形成：改革方案提出積極推進發電側和銷售側電價市場化，鼓勵放開競爭性環節電力價格，把輸配電價與發電、售電價在形成機制上分開。鼓勵發電企業和電力用戶(或市場化售電主體)開展電力交易，采用供需雙方直接見面的雙邊交易合約交易模式，通過自愿協商確定電價，電網企業按照政府核定的輸配電價收取過網費。

2.監管自然壟斷環節價格——單獨核定輸配電價：改革方案提出對電網輸配電業務實行獨立定價，監管電網企業的輸配電總收入，輸配電價將逐步過渡到按“準許成本加合理收益”原則，分電壓等級核定。這將使得電網企業擺脫現行購銷差價形成輸配電收入的不確定性，更加專注電網資產運營和提高輸配電服務水平。

3. 兼顧普遍服務——妥善處理電價交叉補貼：在我國現有國情下，交叉補貼機制的改革應循序漸進，目前完全取消交叉補貼是不現實的，更是不可行的。所以，改革方案提出，過渡期間，由電網企業申報現有各類用戶電價間交叉補貼數額，通過輸配電價回收。

(四)政府作用

電力行業集壟斷性業務和競爭性業務于一身，電改的總體思路是如何理順政府、企業以及市場三者之間的關系。之前電力行業之所以被人詬病，很大原因是沒有理清楚三者的關系，政府錯位、失位和缺位現象比較嚴重，例如，對電力規劃編制、電力普遍服務、標準制定以及運行調度等本應由政府承擔的職責，政府過度下放給電網企業;而對電源投資建設、電源運行管理、售電服務等能夠由市場競爭的業務過度管制;對能夠由市場形成的發電、售電價格，政府進行嚴格控制，等等。

對于政府的作用，新電改方案做了較大的變動，提出了不少新的思路：

一是加強電力統籌規劃。電力系統是一個連續運行系統，其電能生產、供應、使用是在瞬間完成的，并需保持平衡，因此電力行業的規劃、決策與運行天然具有整體性，在規劃過程中，必須保持這種天然整體性不割裂，否則不僅必然造成重復建設和資源浪費，還會嚴重影響電力系統的安全穩定運營。新電改方案提出要切實加強電力行業特別是電網的統籌規劃，因此必須實現電源規劃與電網規劃統籌協調、國家電力規劃與地方電力規劃的有效銜接，同時提升規劃的科學性和權威性。

二是明確了政府責任。比如在規范市場主體準入標準、電力規劃、科學監管、行政審批等方面作了具體要求。

三是強化政府的科學監管。新電改方案提出，要完善電力監管組織體系，保證售電側改革和用戶電力交易的穩妥進行。

綜上所述，9號文雖然是以中辦、國辦“兩辦”名義聯合下發，規格高于2002年以國辦名義下發的5號文，但從名稱上看，5號文是電力體制改革方案，9號文是進一步深化電力體制改革的若干意見，是5號文的進一步延續。從內容上看，無論是5號文的五大任務，還是9號文的七大任務，其改革方向是一致的，追求的都是建立市場化機制這一目的。只不過9號文以市場機制和制度建設為核心，通過正確梳理電力產業鏈條上壟斷性環節和競爭性環節，分別界定政府和市場在各環節上的作用，從而激活全產業鏈，迸發電改的生命力。

三、對地方能源企業的影響

對于地方能源企業來說，最大的利好就是市場主體的增加和放開管制，尤其是售電主體多元化將給其巨大的發展空間：售電側放開將激活巨大的電力銷售市場。2014年全國電力消費總量為5.5萬億度，即便一度電有1分錢的盈利空間，也將衍生550億元的新生市場。同時，還將拉動電氣自動化設備投資，帶動節能服務產業的興起。而能夠進入分享這個大蛋糕，將不再僅由電網企業獨享。

未來，售電機構既可以來自于發電企業、電網公司，也可以是獨立的民營企業。他們的利潤來源可以來自于批發和零售電量的差價、合同能源管理服務等。有測算顯示，專業化的能源服務公司通過用戶電力需求側管理可以帶來一度電2分錢的利潤空間。同時，新電改對新能源、清潔能源產業是個重大利好。發電計劃放開后，各類電源競價上網，低成本發電資產將獲得競爭優勢，發電企業之間預計將出現分化，環保高效的機組將得到更大的空間。國家鼓勵清潔能源多發滿發，加之可再生能源配額等政策的出臺，新能源將成為最大的受益者。

上述種種變化將使得地方能源企業從單一的能源企業向綜合能源企業轉變，不過，由于越來越市場化，對地方能源企業的核心競爭力塑造也會帶來挑戰和風險，需要其改變之前的“靠政府”習慣，日益“跑客戶”、“跟市場”，通過向客戶提供更優質的服務和產品，以市場競爭來獲得自身發展。