2002年初國務(wù)院下發(fā)《電力體制改革方案》即5號文的主要提法與黨的十八屆三中全會通過的《決定》精神基本一致。但是該方案實(shí)施兩年多即陷入泥潭，近十年來電力監(jiān)管乏力、電力價(jià)格行政審批、電網(wǎng)統(tǒng)購統(tǒng)銷等體制性問題日漸嚴(yán)重，甚至電力體制改革出現(xiàn)了違背5號文基本要求的大倒退(比如撤銷區(qū)域電網(wǎng)公司)。

中國電力體制改革的復(fù)雜性，在經(jīng)濟(jì)體制改革方面具有典型的代表性，或者說電力體制改革就是經(jīng)濟(jì)體制改革的一個(gè)縮影。如果能夠突破電力體制改革瓶頸，那么中國的經(jīng)濟(jì)體制改革難題將會迎刃而解。

當(dāng)前我國電力體制改革

面臨的主要問題

政府碎片性電力監(jiān)管體系問題。我國沒有建立相互協(xié)調(diào)的綜合性監(jiān)管體系，各個(gè)監(jiān)管部門相互影響甚至相互制肘，影響電力監(jiān)管效率，加劇了利益集團(tuán)尋租。一是各種電價(jià)由國家發(fā)展改革委審批。二是電力服務(wù)由能源局監(jiān)管。三是電力企業(yè)負(fù)責(zé)人業(yè)績由國資委考核。四是電力項(xiàng)目由發(fā)改委核準(zhǔn)。

政府電價(jià)管理制度問題。一是政府對電價(jià)采取成本加成定價(jià)方法直接審批，阻礙了電力市場發(fā)育，加劇了博弈和尋租行為，不利于對電力企業(yè)經(jīng)營業(yè)績考核。二是電價(jià)調(diào)整自圓其說(比如2013年電價(jià)調(diào)整本來是一個(gè)復(fù)合過程，為規(guī)避煤電聯(lián)動(dòng)政策偏偏只說是結(jié)構(gòu)性調(diào)整)，缺乏確切的規(guī)則、透明度和公開清算制度。三是獨(dú)立的基于績效激勵(lì)的輸電電價(jià)及配電電價(jià)制度缺失，不能正確引導(dǎo)電網(wǎng)有效率的投資，加劇了資源的不均衡分配。四是煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)政策不科學(xué)、操作性不強(qiáng)，嚴(yán)重地影響了投資者預(yù)期、發(fā)電商經(jīng)營行為及動(dòng)力煤市場發(fā)育。五是電價(jià)失去了價(jià)格的基本功能，電價(jià)調(diào)整錯(cuò)位代替財(cái)政稅收政策成為調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的一個(gè)手段，掩蓋了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的矛盾，影響了電力行業(yè)的健康發(fā)展。六是上網(wǎng)電價(jià)越管越多、越管越細(xì)，甚至打著各種節(jié)能環(huán)保電價(jià)的名義，實(shí)際上是在向計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的以成本項(xiàng)目定價(jià)方式倒退。

嚴(yán)重信息非對稱性問題。一是調(diào)整電力價(jià)格所依據(jù)的信息主要靠電力企業(yè)提供的財(cái)務(wù)信息，往往各有關(guān)方面所掌握的數(shù)據(jù)不同，一方很難說服另一方，最后靠有權(quán)力的一方拍板。二是對輸配電成本的監(jiān)管還是沿用財(cái)務(wù)會計(jì)的那一套，基本上流于形式。三是監(jiān)管會計(jì)制度區(qū)別于財(cái)務(wù)會計(jì)制度，用于價(jià)格調(diào)整和經(jīng)營發(fā)展業(yè)績評價(jià)，在我國還是空白。四是輸電服務(wù)及配電服務(wù)績效評價(jià)還沒有有效開展。五是基于監(jiān)管的經(jīng)營發(fā)展業(yè)績和輸配電服務(wù)業(yè)績社會審計(jì)和政府審計(jì)還是空白。

電網(wǎng)存在諸多阻礙競爭問題。一是電網(wǎng)集網(wǎng)絡(luò)自然壟斷、調(diào)度壟斷、交易壟斷、購售電壟斷、現(xiàn)金流量壟斷、非電競爭性業(yè)務(wù)等不相容業(yè)務(wù)于一身，既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，并占有不該擁有的資源，加劇無效率和尋租行為。二是電網(wǎng)利用自然或非自然壟斷權(quán)力將資源或利益向競爭性業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移或輸出。三是電網(wǎng)獨(dú)家壟斷購電和售電業(yè)務(wù)，阻礙競買競賣發(fā)電市場形成。四是電網(wǎng)利用購銷差價(jià)盈利模式壟斷現(xiàn)金流量，大幅降低其對宏觀貨幣政策變化敏感度，致使其過度投資，大幅虛增的收入大大增加了在世界財(cái)富500強(qiáng)的排位。五是電費(fèi)結(jié)算壟斷、調(diào)度權(quán)力壟斷、電量計(jì)劃壟斷(或主導(dǎo))強(qiáng)化了電網(wǎng)尋租地位。六是電網(wǎng)購銷差價(jià)盈利模式與調(diào)度壟斷及電量計(jì)劃主導(dǎo)權(quán)的結(jié)合，可以提升電網(wǎng)的盈利能力，同時(shí)損害公平和發(fā)電商利益。七是電網(wǎng)一家管、輸配電業(yè)務(wù)不分提升了電網(wǎng)在信息非對稱條件下的博弈能力，同時(shí)也降低了政府監(jiān)管能力。

市場競爭規(guī)則基本空白。一是年度雙邊競價(jià)機(jī)制空白，電網(wǎng)購電量或發(fā)電商上網(wǎng)電量基本上由政府和電網(wǎng)共同主導(dǎo)確定。二是短期電力市場、電力輔助市場及期貨市場規(guī)則空白。三是存在極小部分的替代電量競爭，但在公平、公開、透明方面存在一定的問題。四是大用戶直購電試點(diǎn)，根本就不是雙邊競爭機(jī)制，不能說試點(diǎn)成功。

電力企業(yè)政企不分問題。一是電力企業(yè)承擔(dān)政府管理職能，而且這些職能與企業(yè)自身效益相矛盾，比如保供電問題。二是電力企業(yè)承擔(dān)政府宏觀調(diào)控職能，這些職能也與企業(yè)自身利益相矛盾，比如在經(jīng)濟(jì)形勢嚴(yán)峻情況下的電價(jià)調(diào)整問題。三是國有企業(yè)一股獨(dú)大問題，使電力企業(yè)公司治理機(jī)制帶有明顯的政府色彩。四是電力企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子成員基本上按照黨政干部的選用方法，而進(jìn)行的公開選拔試點(diǎn)僅僅是個(gè)形式而已。五是電力企業(yè)資源市場化配置程度極低，特別是人力資源配置方面。六是電力企業(yè)基本上實(shí)行黨政機(jī)關(guān)準(zhǔn)政府的管理方式，特別是集權(quán)化問題影響了市場化進(jìn)程。七是電力企業(yè)政企不分問題大大降低了其對市場反映的敏感度。

電力改革思想和實(shí)踐進(jìn)入誤區(qū)。一是十多年來國家電力體制改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)職能名存實(shí)亡，根本不能發(fā)揮作用，甚至銷聲匿跡。二是一直以來主要存在堅(jiān)持5號文與反5號文兩種不同意見，其實(shí)質(zhì)就是市場化和非市場化的爭論，但是反5號文派別占上風(fēng)。三是反5號文派別就是既得利益集團(tuán)(包括受其操縱的專家或偽專家)，他們公開散布“輸和配電不能分離”、“電網(wǎng)不能拆分”、“績效激勵(lì)電價(jià)制度不適合發(fā)展中電網(wǎng)”、“電力調(diào)度、交易體制獨(dú)立和電網(wǎng)分離不利于安全運(yùn)行和資源跨區(qū)域調(diào)度”等等奇談怪論蠱惑人心。四是電力體制改革出現(xiàn)大倒退，旨在建立區(qū)域電力市場的大區(qū)電網(wǎng)公司被撤銷，主輔分離不徹底，電網(wǎng)大舉投資與其有緊密業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)的競爭性業(yè)務(wù)，出現(xiàn)壟斷業(yè)務(wù)向競爭業(yè)務(wù)輸出資源和利益等等。五是電力改革缺乏頂層設(shè)計(jì)和整體推進(jìn)，不敢觸動(dòng)既得利益，僅僅局限于局部或增量的改進(jìn)嘗試。

十八屆三中全會

為電力體制改革明確了方向

第一，要加快推進(jìn)電力行業(yè)監(jiān)管體系和監(jiān)管能力現(xiàn)代化。

《決定》指出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”

《決定》要求，進(jìn)一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理，市場機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批，對保留的行政審批事項(xiàng)要規(guī)范管理、提高效率;直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效經(jīng)濟(jì)社會事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理。政府要加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實(shí)施，加強(qiáng)市場活動(dòng)監(jiān)管，加強(qiáng)各類公共服務(wù)提供。

而電力行業(yè)監(jiān)管體系是國家治理體系的重要組成部分，電力行業(yè)監(jiān)管能力是國家治理能力的重要組成部分。電力監(jiān)管體系和監(jiān)管能力現(xiàn)代化，既要符合國情又要與國際接軌，有利于完善宏觀調(diào)控措施，有利于推進(jìn)電力市場化進(jìn)程，建立公平、有效、透明的、中央和地方兩級政府責(zé)權(quán)分明的電力壟斷業(yè)務(wù)價(jià)格管理機(jī)制和有效的電力市場競爭機(jī)制。

一是建立輸電或配電業(yè)務(wù)準(zhǔn)許收入或價(jià)格制度。二是建立輸電或配電服務(wù)績效評價(jià)制度。三是建立輸電或配電服務(wù)績效與準(zhǔn)許收入掛鉤制度。四是建立輸電或配電業(yè)務(wù)費(fèi)用收取、結(jié)算和清算制度。五是建立以監(jiān)管會計(jì)制度為核心的監(jiān)管信息制度。六是建立調(diào)度電量平衡監(jiān)管制度。七是建立電力交易中心監(jiān)管制度。

第二，要充分發(fā)揮電力市場在資源配置中的決定性作用。

《決定》指出，緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革，堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度，加快完善現(xiàn)代市場體系、宏觀調(diào)控體系、開放型經(jīng)濟(jì)體系，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，加快建設(shè)創(chuàng)新型國家，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展。

一是要建立國家級、大區(qū)級、省級、地區(qū)級四級分層開放型完全競爭性電力市場(交易中心)。二是自然壟斷電網(wǎng)要無歧視對電力零售商、用戶和發(fā)電商開放。三是建立由發(fā)電商上網(wǎng)自由競賣、購電商或用戶自由競買決定電量和價(jià)格的雙邊競爭機(jī)制。四是建立具有電力特性的即期和遠(yuǎn)期電力市場。五是建立實(shí)體經(jīng)濟(jì)與虛擬經(jīng)濟(jì)有機(jī)結(jié)合互相促進(jìn)的電力市場。六是要建立不同電源能夠互相競爭的電力市場。七是建立電價(jià)向電力終端用戶順利傳導(dǎo)、各業(yè)務(wù)主體結(jié)算流暢、平衡賬戶有效發(fā)揮作用的電力市場。

第三，要切實(shí)處理好政府電力監(jiān)管與電力市場之間的關(guān)系。

《決定》指出，經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。市場決定資源配置是市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制必須遵循這條規(guī)律，著力解決市場體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題。

《決定》要求，必須積極穩(wěn)妥從廣度和深度上推進(jìn)市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動(dòng)資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價(jià)格、市場競爭實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。政府的職責(zé)和作用是保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競爭，加強(qiáng)市場監(jiān)管，維護(hù)市場秩序，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)市場失靈。

一是政府和市場“兩只手”應(yīng)該在電力體制改革過程中和電力市場正常運(yùn)行過程中相互緊密配合發(fā)揮各自不同的作用。二是對自然壟斷業(yè)務(wù)分類、分離、拆分監(jiān)管符合電力體制改革方向。三是實(shí)施基于績效的輸電及配電準(zhǔn)許收入或價(jià)格限制制度是電力監(jiān)管的主要內(nèi)容。四是取消電價(jià)的財(cái)稅替代職能是厘清并完善宏觀調(diào)控機(jī)制和微觀運(yùn)行機(jī)制的必然要求。五是建立公平、高效、透明充分競爭的電力體制改革的最終目標(biāo)。

第四，要實(shí)現(xiàn)電力壟斷業(yè)務(wù)與競爭業(yè)務(wù)的分離。

《決定》指出，國有資本繼續(xù)控股經(jīng)營的自然壟斷行業(yè)，實(shí)行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開、放開競爭性業(yè)務(wù)，推進(jìn)公共資源配置市場化。

《決定》要求，完善主要由市場決定價(jià)格的機(jī)制。凡是能由市場形成價(jià)格的都交給市場，政府不進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)。推進(jìn)水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領(lǐng)域價(jià)格改革，放開競爭性環(huán)節(jié)價(jià)格。政府定價(jià)范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)，提高透明度，接受社會監(jiān)督。《決定》要求建立公平、開放、透明的市場規(guī)則。

實(shí)現(xiàn)電力壟斷業(yè)務(wù)與競爭業(yè)務(wù)的分離是電力體制改革最為基礎(chǔ)性的工作，但是電力價(jià)格改革、市場規(guī)則建設(shè)、監(jiān)管會計(jì)制度建設(shè)必須與電網(wǎng)壟斷業(yè)務(wù)與發(fā)電和售電業(yè)務(wù)相適應(yīng)，同時(shí)電網(wǎng)的收入必須與準(zhǔn)許收入相一致。為了提高監(jiān)管和壟斷業(yè)務(wù)效率、公平度和透明度，促進(jìn)企業(yè)精細(xì)化管理，還應(yīng)該對電網(wǎng)不相容或差別較大的壟斷業(yè)務(wù)進(jìn)行分離或?qū)嶓w性分開(輸電業(yè)務(wù)與配電業(yè)務(wù)、調(diào)度、交易業(yè)務(wù)與電網(wǎng)業(yè)務(wù))并適度劃小實(shí)體規(guī)模(電網(wǎng)拆分)。

第五，要積極深化電力國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化改革。

《決定》指出，健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度;積極發(fā)展國有資本、集體資本、非國有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì);完善以管資本為主的國有資產(chǎn)管理體制;健全協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)。

大力吸納社會資本，加大電力企業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化力度，提高電力企業(yè)活力和電力企業(yè)國有資本運(yùn)營效率。國有資本(包括中央和地方)適度控制電網(wǎng)企業(yè)、適度控制核電企業(yè)、適度參股大型電力企業(yè)，取消電力企業(yè)行政待遇，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營者選擇市場化。完善電力國有資產(chǎn)管理體制，建立電力企業(yè)國有資本運(yùn)營制度，完善電力企業(yè)公司法人治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化高級管理人員責(zé)任約束，提高電力企業(yè)對市場敏感度。