電力工業(yè)是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，電力的安全、可靠和有效供應(yīng)，是現(xiàn)代社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)。落實(shí)國(guó)家能源戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)電力工業(yè)科學(xué)發(fā)展，是優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要內(nèi)容，對(duì)加快推進(jìn)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)，確保“十二五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)任務(wù)完成乃至全面建成小康社會(huì)具有重要的支撐作用。實(shí)現(xiàn)電力工業(yè)的科學(xué)發(fā)展，需要有科學(xué)的、統(tǒng)一的電力工業(yè)發(fā)展規(guī)劃，當(dāng)前在這方面還存在著突出的問題，需要結(jié)合政府轉(zhuǎn)變職能和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深化而盡快解決。
　　　
　　一、電力工業(yè)統(tǒng)一規(guī)劃亟待加強(qiáng)
　　　
　　2002年底，我國(guó)電力工業(yè)廠網(wǎng)分開后，政府主管部門作為電力規(guī)劃管理的主體沒有完全到位，電力規(guī)劃沒有管住、沒有管好。《電力工業(yè)“十五”規(guī)劃》預(yù)測(cè)電力需求水平過低，而調(diào)整后的規(guī)劃沒有公布；《電力發(fā)展“十一五”規(guī)劃》編制了而沒有公布。“十二五”時(shí)間已過三年多，《電力發(fā)展“十二五”規(guī)劃》至今仍未公布。電力規(guī)劃管理工作極其薄弱主要表現(xiàn)在：一是市場(chǎng)配置資源的重要作用沒有得到充分體現(xiàn)，行政管理存在著重微觀輕宏觀、重項(xiàng)目審批輕規(guī)劃管理的問題。二是科學(xué)的電力規(guī)劃體系不健全，電力規(guī)劃的重大問題研究、編制程序、審定發(fā)布及滾動(dòng)修訂缺乏規(guī)范化、程序化、透明化的管理機(jī)制，規(guī)劃的科學(xué)性、權(quán)威性難以保證。三是項(xiàng)目前期工作缺乏科學(xué)管理機(jī)制，電力項(xiàng)目良性開發(fā)秩序、市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制和問責(zé)制亟待建立。
　　　
　　由于統(tǒng)一規(guī)劃?rùn)C(jī)制的缺失，造成了電力的無(wú)序發(fā)展，例如：電源與電網(wǎng)建設(shè)不同步、不協(xié)調(diào)。“十五”、“十一五”期間，新建煤電項(xiàng)目與鐵路運(yùn)輸、煤炭供應(yīng)等沒有協(xié)調(diào)匹配，地區(qū)性煤電運(yùn)緊張問題反復(fù)出現(xiàn)；近幾年，由于風(fēng)電沒有納入電力發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃，造成風(fēng)電發(fā)展與電網(wǎng)發(fā)展不協(xié)調(diào)，使得部分地區(qū)風(fēng)電裝機(jī)規(guī)模大大超出電力系統(tǒng)合理消納能力，棄風(fēng)現(xiàn)象大量出現(xiàn)。突出說(shuō)明了電力規(guī)劃管理工作極其薄弱，沒有發(fā)揮規(guī)劃對(duì)電力項(xiàng)目投資、建設(shè)的指導(dǎo)作用，影響了電力工業(yè)的科學(xué)發(fā)展。
　　　
　　二、加強(qiáng)電力工業(yè)統(tǒng)一規(guī)劃的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府職能
　　　
　　（一）黨的十八屆三中全會(huì)通過的《決定》提出了明確要求
　　　
　　《決定》指出：經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府的作用�！稕Q定》在“加快轉(zhuǎn)變政府職能”中指出：科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢(shì)的內(nèi)在要求。必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政制度改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。健全以國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃為導(dǎo)向、以財(cái)政政策和貨幣政策為主要手段的宏觀調(diào)控體系，推進(jìn)宏觀調(diào)控目標(biāo)制定和政策手段運(yùn)用機(jī)制化。政府要加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實(shí)施，加強(qiáng)市場(chǎng)活動(dòng)的監(jiān)管，加強(qiáng)各類公共服務(wù)提供。

　　（二）政府要做好四個(gè)方面的職能轉(zhuǎn)變
　　　
　　根據(jù)我國(guó)能源戰(zhàn)略的新要求，要正確定位政府、市場(chǎng)、企業(yè)的關(guān)系，明確電力行業(yè)中應(yīng)由市場(chǎng)發(fā)揮作用的領(lǐng)域、政府必須調(diào)控和監(jiān)管的領(lǐng)域、企業(yè)的市場(chǎng)地位和被監(jiān)管內(nèi)容。政府要不斷加快政府轉(zhuǎn)變職能的步伐，把市場(chǎng)能夠做的交給市場(chǎng)，把自己該管的事管好，把地方政府能夠管的下放給地方政府。
　　　
　　為此，政府要做好以下四個(gè)方面的轉(zhuǎn)變：一是從偏重于對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)，轉(zhuǎn)到搞好宏觀調(diào)控上來(lái)。保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)；二是改變?cè)瓉?lái)主要以行政指令配置電力資源的做法，逐步落實(shí)市場(chǎng)在資源配置起決定性作用的實(shí)現(xiàn)形式，建立健全市場(chǎng)機(jī)制，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、經(jīng)濟(jì)政策、經(jīng)濟(jì)法規(guī)和必要的行政手段調(diào)控電力工業(yè)的發(fā)展和運(yùn)行。三是從主要適應(yīng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展電力轉(zhuǎn)到適應(yīng)公有制為主體、混合所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展電力；四是從過多的行政性審批，轉(zhuǎn)到強(qiáng)化戰(zhàn)略與規(guī)劃的制定、管理，同時(shí)創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境上來(lái)。保障規(guī)劃科學(xué)、市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，維護(hù)市場(chǎng)秩序，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。
　　　
　　三、建議
　　　
　　電力發(fā)展規(guī)劃是電力工業(yè)發(fā)展建設(shè)的重要指導(dǎo)，科學(xué)規(guī)劃是電力工業(yè)實(shí)現(xiàn)健康發(fā)展的根本保證，對(duì)于提高電力工業(yè)發(fā)展質(zhì)量、效率和效益至關(guān)重要。因此，電力工業(yè)發(fā)展規(guī)劃的制定和實(shí)施是政府宏觀管理的重要內(nèi)容，也是國(guó)家宏觀調(diào)控的重要手段。為了加強(qiáng)電力工業(yè)統(tǒng)一規(guī)劃，提出以下建議。
　　　
　�。ㄒ唬┙�立健全科學(xué)的電力規(guī)劃體系
　　　
　　1、建立統(tǒng)一有效的完整的電力規(guī)劃體系
　　　
　　科學(xué)完整的電力發(fā)展規(guī)劃的體系由不同規(guī)劃階段的規(guī)劃（五年規(guī)劃、中長(zhǎng)期規(guī)劃）、不同規(guī)劃對(duì)象的規(guī)劃（總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃）和不同層級(jí)的規(guī)劃（全國(guó)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、省級(jí)規(guī)劃）所組成。要堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃、分級(jí)管理的原則，確立統(tǒng)一有效、層次分明、功能清晰、相互銜接的規(guī)劃體系。
　　　
　　電力中長(zhǎng)期規(guī)劃指導(dǎo)電力五年規(guī)劃
　　　
　　電力發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃及其發(fā)展目標(biāo)需要由電力五年規(guī)劃逐步實(shí)施，所以電力五年規(guī)劃是電力中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃的具體安排。換句話說(shuō)，電力五年規(guī)劃必須在電力中長(zhǎng)期規(guī)劃的指導(dǎo)下來(lái)編制，而不能違背中長(zhǎng)期電力發(fā)展規(guī)劃規(guī)定的發(fā)展目標(biāo)、方針和原則。當(dāng)然，電力五年規(guī)劃實(shí)施過程中，電力工業(yè)外部環(huán)境和內(nèi)部條件發(fā)生了重大變化，或發(fā)現(xiàn)了中長(zhǎng)期規(guī)劃中沒有預(yù)料到的重大問題，應(yīng)實(shí)事求是地反過來(lái)調(diào)整中長(zhǎng)期電力發(fā)展規(guī)劃。至于電力年度綜合計(jì)劃，必須在電力五年規(guī)劃的指導(dǎo)下來(lái)制定，沒有好的五年規(guī)劃，年度綜合計(jì)劃也不可能編好。
　　　
　　電力總體規(guī)劃指導(dǎo)專項(xiàng)（業(yè)）規(guī)劃
　　　
　　電力發(fā)展規(guī)劃本身是國(guó)家能源規(guī)劃的專項(xiàng)規(guī)劃，但對(duì)于電力工業(yè)發(fā)展來(lái)說(shuō)，它又是電力工業(yè)發(fā)展的總體規(guī)劃。電源（包括常規(guī)能源、新能源和可再生能源發(fā)電電源）規(guī)劃、電網(wǎng)規(guī)劃是電力發(fā)展規(guī)劃中有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)、經(jīng)過優(yōu)化后的專項(xiàng)規(guī)劃。電源規(guī)劃應(yīng)進(jìn)行技術(shù)經(jīng)濟(jì)比較,提出多個(gè)可供選擇的電源建設(shè)方案；電網(wǎng)規(guī)劃應(yīng)結(jié)合電源規(guī)劃方案,對(duì)不同的電網(wǎng)規(guī)劃方案進(jìn)行技術(shù)經(jīng)濟(jì)比較,提出推薦的電網(wǎng)規(guī)劃方案。電力發(fā)展規(guī)劃推薦的電源規(guī)劃、電網(wǎng)規(guī)劃方案是在生態(tài)環(huán)境、社會(huì)影響、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)等綜合評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上提出的，能夠保證資源的優(yōu)化配置和電源、電網(wǎng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，因而具有科學(xué)性、協(xié)調(diào)性和權(quán)威性。
全國(guó)電力發(fā)展規(guī)劃指導(dǎo)地區(qū)電力發(fā)展規(guī)劃
　　　
　　地區(qū)（區(qū)域、省級(jí)）電力發(fā)展規(guī)劃應(yīng)在全國(guó)電力發(fā)展規(guī)劃的指導(dǎo)下，利用地方掌握的社會(huì)資源，發(fā)揮地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，因地制宜確定本地區(qū)的電力工業(yè)發(fā)展規(guī)劃。全國(guó)電力發(fā)展規(guī)劃應(yīng)是戰(zhàn)略性、方向性、框架性的規(guī)劃，而地區(qū)電力發(fā)展規(guī)劃則應(yīng)當(dāng)更具體、更具有可操作性。全國(guó)和地區(qū)電力發(fā)展規(guī)劃相互銜接，共同構(gòu)成一個(gè)科學(xué)有序、合理分工、有機(jī)銜接的規(guī)劃體系。正確處理中央與地方的關(guān)系，做好全國(guó)電力發(fā)展規(guī)劃與地區(qū)電力發(fā)展規(guī)劃的協(xié)調(diào)，是規(guī)劃管理中的一個(gè)重要問題。
　　　
　　電力發(fā)展規(guī)劃要與相關(guān)行業(yè)、地區(qū)規(guī)劃相銜接
　　　
　　電力是二次能源，電力發(fā)展規(guī)劃既要統(tǒng)籌深入研究電力的上下游及相關(guān)行業(yè)的綜合協(xié)調(diào)，又要將電力規(guī)劃項(xiàng)目用地、用水以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)等納入國(guó)家的國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及相關(guān)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)電力與相關(guān)行業(yè)和所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)全社會(huì)成本最低。
　　　
　　2、開放、民主、協(xié)作的管理體系
　　　
　　高度重視規(guī)劃對(duì)電力行業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)作用，加強(qiáng)政府對(duì)電力規(guī)劃研究的組織、領(lǐng)導(dǎo)和管理工作，建立行業(yè)協(xié)會(huì)、電力企業(yè)、科研部門、裝備制造業(yè)、專家學(xué)者和社會(huì)公眾等廣泛參與，涵蓋發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)政策、規(guī)劃、計(jì)劃及后評(píng)估的科學(xué)規(guī)劃管理體系，制定統(tǒng)一的電力工業(yè)發(fā)展規(guī)劃。
　　　
　　目前，宜充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、大型電力企業(yè)集團(tuán)以及科研設(shè)計(jì)等現(xiàn)有的規(guī)劃研究力量，充分吸取專家、學(xué)者和社會(huì)公眾意見，建立健全政府主管部門指導(dǎo)下相互協(xié)調(diào)合作的電力規(guī)劃研究協(xié)作體系。加強(qiáng)與新能源、煤炭、運(yùn)輸、裝備以及高載能行業(yè)等上下游行業(yè)之間的學(xué)術(shù)聯(lián)系和研討，重視推進(jìn)煤電高效清潔和煤電運(yùn)綜合平衡研究，做到與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃有機(jī)銜接。
　　　
　　作為國(guó)家能源局內(nèi)部的司局，既要有明確的職責(zé)分工，也要有必要的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，保證發(fā)布的各類規(guī)劃不是代表部門利益而是代表國(guó)家利益的規(guī)劃，是相互協(xié)調(diào)、相互銜接的規(guī)劃。
　　　
　�。ǘ�）創(chuàng)新電力發(fā)展規(guī)劃管理機(jī)制
　　　
　　制定詳細(xì)的規(guī)范的前期研究、編制、聽證、審批、公布、中期評(píng)估、滾動(dòng)修訂和后評(píng)估等工作程序。在科學(xué)、民主的氛圍中，主管部門依照工作程序，按期組織相關(guān)機(jī)構(gòu)或通過研究項(xiàng)目招投標(biāo)，開展規(guī)劃研究、制定規(guī)劃，并定期對(duì)電力規(guī)劃進(jìn)行滾動(dòng)調(diào)整；建立規(guī)劃審批和公布機(jī)制，電力工業(yè)五年規(guī)劃和年度滾動(dòng)調(diào)整規(guī)劃要依法上報(bào)國(guó)務(wù)院審批；經(jīng)國(guó)務(wù)院審批通過后的規(guī)劃，要依照工作程序及時(shí)向社會(huì)公布。建立規(guī)劃制定、實(shí)施的問責(zé)制。
　　　
　�。ㄈ�）規(guī)劃管理要結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變和市場(chǎng)化改革的不斷深化而不斷完善
　　　
　　1、國(guó)家應(yīng)盡快制定《規(guī)劃法》，從法律層面上對(duì)規(guī)劃的地位和作用加以明確。
　　　
　　2、國(guó)家能源局及省級(jí)能源主管部門作為電力統(tǒng)一規(guī)劃的責(zé)任主體，要管好自己該管的事，優(yōu)化政府宏觀調(diào)控，切實(shí)抓好電力發(fā)展規(guī)劃包括制定和實(shí)施在內(nèi)的管理工作。
　　　
　　當(dāng)前，要需要重視解決的問題，一是克服“有了能源規(guī)劃可以不要電力規(guī)劃”、“有了電源規(guī)劃或電網(wǎng)規(guī)劃就可以替代電力發(fā)展規(guī)劃”等忽視電力發(fā)展規(guī)劃重要作用的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。這些錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)客觀上起到了肢解、取消電力發(fā)展規(guī)劃的作用。二是在電力發(fā)展規(guī)劃管理中，要特別注意電源規(guī)劃（包括新能源發(fā)電規(guī)劃和傳統(tǒng)能源發(fā)電規(guī)劃）和電網(wǎng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。非水可再生能源發(fā)電規(guī)劃要摒棄僅以資源論規(guī)劃的觀點(diǎn)，深入研究電力市場(chǎng)，落實(shí)輸送、消納，防止電力無(wú)序發(fā)展，提高電源、電網(wǎng)作為整體優(yōu)化的協(xié)同性，減少水能、風(fēng)能等資源浪費(fèi)。三是解決由于電力發(fā)展規(guī)劃工作啟動(dòng)晚、公布遲，而省級(jí)電力規(guī)劃公布早于全國(guó)電力規(guī)劃，而導(dǎo)致省級(jí)電力規(guī)劃目標(biāo)與全國(guó)電力規(guī)劃目標(biāo)不銜接的問題。
　　　
　　3、從電力規(guī)劃研究支撐的組織體系來(lái)看，很有必要通過重組劃轉(zhuǎn)或新建獨(dú)立、客觀、公正的電力規(guī)劃研究中心，作為國(guó)家能源局直屬事業(yè)單位，在政府主管部門的領(lǐng)導(dǎo)下，具體承擔(dān)電力規(guī)劃研究的組織協(xié)調(diào)、重大問題的調(diào)查研究，支撐國(guó)家規(guī)劃和重大決策。
　　　
　　4、在政府主管部門作為電力規(guī)劃管理的主體到位及電力市場(chǎng)機(jī)制基本健全的條件下，按照市場(chǎng)配置資源起決定性作用的改革方向，建議政府從“十三五”開始，逐步退出電力投資項(xiàng)目的核準(zhǔn)制，國(guó)家規(guī)劃內(nèi)的電源項(xiàng)目實(shí)行公開招投標(biāo)制，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式選擇投資主體；國(guó)家規(guī)劃內(nèi)的電網(wǎng)項(xiàng)目實(shí)行備案制；電源存量競(jìng)價(jià)上網(wǎng)和用戶選擇用電，構(gòu)建中國(guó)特色的電力市場(chǎng)運(yùn)行模式。同時(shí)，政府要在項(xiàng)目的投資運(yùn)營(yíng)全過程中加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管。