電力工業是關系國計民生的基礎產業，電力的安全、可靠和有效供應，是現代社會正常運轉的重要物質技術基礎。落實國家能源戰略，實現電力工業科學發展，是優化能源結構、加快轉變經濟發展方式的重要內容，對加快推進資源節約型、環境友好型社會建設，確保“十二五”時期經濟社會發展目標任務完成乃至全面建成小康社會具有重要的支撐作用。實現電力工業的科學發展，需要有科學的、統一的電力工業發展規劃，當前在這方面還存在著突出的問題，需要結合政府轉變職能和市場經濟體制改革的深化而盡快解決。
　　　
　　一、電力工業統一規劃亟待加強
　　　
　　2002年底，我國電力工業廠網分開后，政府主管部門作為電力規劃管理的主體沒有完全到位，電力規劃沒有管住、沒有管好。《電力工業“十五”規劃》預測電力需求水平過低，而調整后的規劃沒有公布；《電力發展“十一五”規劃》編制了而沒有公布。“十二五”時間已過三年多，《電力發展“十二五”規劃》至今仍未公布。電力規劃管理工作極其薄弱主要表現在：一是市場配置資源的重要作用沒有得到充分體現，行政管理存在著重微觀輕宏觀、重項目審批輕規劃管理的問題。二是科學的電力規劃體系不健全，電力規劃的重大問題研究、編制程序、審定發布及滾動修訂缺乏規范化、程序化、透明化的管理機制，規劃的科學性、權威性難以保證。三是項目前期工作缺乏科學管理機制，電力項目良性開發秩序、市場運行機制和問責制亟待建立。
　　　
　　由于統一規劃機制的缺失，造成了電力的無序發展，例如：電源與電網建設不同步、不協調。“十五”、“十一五”期間，新建煤電項目與鐵路運輸、煤炭供應等沒有協調匹配，地區性煤電運緊張問題反復出現；近幾年，由于風電沒有納入電力發展統一規劃，造成風電發展與電網發展不協調，使得部分地區風電裝機規模大大超出電力系統合理消納能力，棄風現象大量出現。突出說明了電力規劃管理工作極其薄弱，沒有發揮規劃對電力項目投資、建設的指導作用，影響了電力工業的科學發展。
　　　
　　二、加強電力工業統一規劃的關鍵是轉變政府職能
　　　
　　（一）黨的十八屆三中全會通過的《決定》提出了明確要求
　　　
　　《決定》指出：經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府的作用。《決定》在“加快轉變政府職能”中指出：科學的宏觀調控，有效的政府治理，是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求。必須切實轉變政府職能，深化行政制度改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府。健全以國家發展戰略和規劃為導向、以財政政策和貨幣政策為主要手段的宏觀調控體系，推進宏觀調控目標制定和政策手段運用機制化。政府要加強發展戰略、規劃、政策、標準等制定和實施，加強市場活動的監管，加強各類公共服務提供。

　　（二）政府要做好四個方面的職能轉變
　　　
　　根據我國能源戰略的新要求，要正確定位政府、市場、企業的關系，明確電力行業中應由市場發揮作用的領域、政府必須調控和監管的領域、企業的市場地位和被監管內容。政府要不斷加快政府轉變職能的步伐，把市場能夠做的交給市場，把自己該管的事管好，把地方政府能夠管的下放給地方政府。
　　　
　　為此，政府要做好以下四個方面的轉變：一是從偏重于對微觀經濟活動的干預，轉到搞好宏觀調控上來。保持宏觀經濟穩定，加強和優化公共服務；二是改變原來主要以行政指令配置電力資源的做法，逐步落實市場在資源配置起決定性作用的實現形式，建立健全市場機制，運用經濟手段、經濟政策、經濟法規和必要的行政手段調控電力工業的發展和運行。三是從主要適應國有經濟發展電力轉到適應公有制為主體、混合所有制經濟共同發展電力；四是從過多的行政性審批，轉到強化戰略與規劃的制定、管理，同時創造公平競爭的市場環境上來。保障規劃科學、市場公平競爭，加強市場監管，維護市場秩序，彌補市場失靈。
　　　
　　三、建議
　　　
　　電力發展規劃是電力工業發展建設的重要指導，科學規劃是電力工業實現健康發展的根本保證，對于提高電力工業發展質量、效率和效益至關重要。因此，電力工業發展規劃的制定和實施是政府宏觀管理的重要內容，也是國家宏觀調控的重要手段。為了加強電力工業統一規劃，提出以下建議。
　　　
　　（一）建立健全科學的電力規劃體系
　　　
　　1、建立統一有效的完整的電力規劃體系
　　　
　　科學完整的電力發展規劃的體系由不同規劃階段的規劃（五年規劃、中長期規劃）、不同規劃對象的規劃（總體規劃、專項規劃、專業規劃）和不同層級的規劃（全國規劃、區域規劃、省級規劃）所組成。要堅持統一規劃、分級管理的原則，確立統一有效、層次分明、功能清晰、相互銜接的規劃體系。
　　　
　　電力中長期規劃指導電力五年規劃
　　　
　　電力發展中長期規劃及其發展目標需要由電力五年規劃逐步實施，所以電力五年規劃是電力中長期發展規劃的具體安排。換句話說，電力五年規劃必須在電力中長期規劃的指導下來編制，而不能違背中長期電力發展規劃規定的發展目標、方針和原則。當然，電力五年規劃實施過程中，電力工業外部環境和內部條件發生了重大變化，或發現了中長期規劃中沒有預料到的重大問題，應實事求是地反過來調整中長期電力發展規劃。至于電力年度綜合計劃，必須在電力五年規劃的指導下來制定，沒有好的五年規劃，年度綜合計劃也不可能編好。
　　　
　　電力總體規劃指導專項（業）規劃
　　　
　　電力發展規劃本身是國家能源規劃的專項規劃，但對于電力工業發展來說，它又是電力工業發展的總體規劃。電源（包括常規能源、新能源和可再生能源發電電源）規劃、電網規劃是電力發展規劃中有機銜接、相互協調、經過優化后的專項規劃。電源規劃應進行技術經濟比較,提出多個可供選擇的電源建設方案；電網規劃應結合電源規劃方案,對不同的電網規劃方案進行技術經濟比較,提出推薦的電網規劃方案。電力發展規劃推薦的電源規劃、電網規劃方案是在生態環境、社會影響、技術和經濟等綜合評價的基礎上提出的，能夠保證資源的優化配置和電源、電網的協調發展，因而具有科學性、協調性和權威性。
全國電力發展規劃指導地區電力發展規劃
　　　
　　地區（區域、省級）電力發展規劃應在全國電力發展規劃的指導下，利用地方掌握的社會資源，發揮地區比較優勢，因地制宜確定本地區的電力工業發展規劃。全國電力發展規劃應是戰略性、方向性、框架性的規劃，而地區電力發展規劃則應當更具體、更具有可操作性。全國和地區電力發展規劃相互銜接，共同構成一個科學有序、合理分工、有機銜接的規劃體系。正確處理中央與地方的關系，做好全國電力發展規劃與地區電力發展規劃的協調，是規劃管理中的一個重要問題。
　　　
　　電力發展規劃要與相關行業、地區規劃相銜接
　　　
　　電力是二次能源，電力發展規劃既要統籌深入研究電力的上下游及相關行業的綜合協調，又要將電力規劃項目用地、用水以及生態環境保護等納入國家的國民經濟與社會發展規劃及相關規劃，實現電力與相關行業和所在地區經濟社會環境的協調發展，以實現全社會成本最低。
　　　
　　2、開放、民主、協作的管理體系
　　　
　　高度重視規劃對電力行業發展的指導作用，加強政府對電力規劃研究的組織、領導和管理工作，建立行業協會、電力企業、科研部門、裝備制造業、專家學者和社會公眾等廣泛參與，涵蓋發展戰略、產業政策、規劃、計劃及后評估的科學規劃管理體系，制定統一的電力工業發展規劃。
　　　
　　目前，宜充分發揮行業協會、大型電力企業集團以及科研設計等現有的規劃研究力量，充分吸取專家、學者和社會公眾意見，建立健全政府主管部門指導下相互協調合作的電力規劃研究協作體系。加強與新能源、煤炭、運輸、裝備以及高載能行業等上下游行業之間的學術聯系和研討，重視推進煤電高效清潔和煤電運綜合平衡研究，做到與經濟社會發展規劃有機銜接。
　　　
　　作為國家能源局內部的司局，既要有明確的職責分工，也要有必要的統籌協調，保證發布的各類規劃不是代表部門利益而是代表國家利益的規劃，是相互協調、相互銜接的規劃。
　　　
　　（二）創新電力發展規劃管理機制
　　　
　　制定詳細的規范的前期研究、編制、聽證、審批、公布、中期評估、滾動修訂和后評估等工作程序。在科學、民主的氛圍中，主管部門依照工作程序，按期組織相關機構或通過研究項目招投標，開展規劃研究、制定規劃，并定期對電力規劃進行滾動調整；建立規劃審批和公布機制，電力工業五年規劃和年度滾動調整規劃要依法上報國務院審批；經國務院審批通過后的規劃，要依照工作程序及時向社會公布。建立規劃制定、實施的問責制。
　　　
　　（三）規劃管理要結合政府職能轉變和市場化改革的不斷深化而不斷完善
　　　
　　1、國家應盡快制定《規劃法》，從法律層面上對規劃的地位和作用加以明確。
　　　
　　2、國家能源局及省級能源主管部門作為電力統一規劃的責任主體，要管好自己該管的事，優化政府宏觀調控，切實抓好電力發展規劃包括制定和實施在內的管理工作。
　　　
　　當前，要需要重視解決的問題，一是克服“有了能源規劃可以不要電力規劃”、“有了電源規劃或電網規劃就可以替代電力發展規劃”等忽視電力發展規劃重要作用的錯誤認識。這些錯誤認識客觀上起到了肢解、取消電力發展規劃的作用。二是在電力發展規劃管理中，要特別注意電源規劃（包括新能源發電規劃和傳統能源發電規劃）和電網規劃的協調統一。非水可再生能源發電規劃要摒棄僅以資源論規劃的觀點，深入研究電力市場，落實輸送、消納，防止電力無序發展，提高電源、電網作為整體優化的協同性，減少水能、風能等資源浪費。三是解決由于電力發展規劃工作啟動晚、公布遲，而省級電力規劃公布早于全國電力規劃，而導致省級電力規劃目標與全國電力規劃目標不銜接的問題。
　　　
　　3、從電力規劃研究支撐的組織體系來看，很有必要通過重組劃轉或新建獨立、客觀、公正的電力規劃研究中心，作為國家能源局直屬事業單位，在政府主管部門的領導下，具體承擔電力規劃研究的組織協調、重大問題的調查研究，支撐國家規劃和重大決策。
　　　
　　4、在政府主管部門作為電力規劃管理的主體到位及電力市場機制基本健全的條件下，按照市場配置資源起決定性作用的改革方向，建議政府從“十三五”開始，逐步退出電力投資項目的核準制，國家規劃內的電源項目實行公開招投標制，通過市場競爭方式選擇投資主體；國家規劃內的電網項目實行備案制；電源存量競價上網和用戶選擇用電，構建中國特色的電力市場運行模式。同時，政府要在項目的投資運營全過程中加強市場監管。